刘守保 陈晓曦 杨 丽
财政是国家治理的基础和重要支柱，财源是财政之基、发展之源。自治区党委、政府高度重视我区财源建设工作，为认真贯彻中央和自治区决策部署，积极推进我区黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，促进财政收入实现量的合理增长和质的稳步提升，更好地服务全区经济社会发展，近期，我们会同宁夏税务局赴石嘴山市、平罗县开展财源建设专项调研，并进行认真研究分析。
一、基本情况
（一）经济和产业状况
2015—2019年，石嘴山市地区生产总值稳步增长，三产增长率高于一产和二产。地区生产总值由369.9亿元增长到511.2亿元，年均增长率为8.4%。其中，一产增加值由25.9亿元增加到28.7亿元，年均增长率为2.6%；二产增加值由181亿元增加到249亿元，年均增长率为8.4%；三产增加值由163亿元增加到233.5亿元，年均增长率为9.4%。经过近五年经济转型发展，石嘴山市产业结构逐步优化，已初步形成以现代畜牧、优质瓜菜、特色制种等产业为主导的现代农业体系，以新材料、先进装备制造、精细化工和多元合金为主导的多元化工业体系，以现代物流、生态工业文化旅游、现代商贸等为主体的服务业集聚区。三次产业比重由2015年的7∶48.9∶44.1调整为2019年的5.6∶48.7∶45.7，三产比重上升1.6个百分点。
（二）财源建设现状及特点
1.近五年石嘴山市财源情况及特点
2015—2019年石嘴山市地方一般公共预算收入总体呈下降态势，分别完成26.8亿元、24.8亿元、23.1亿元、23.9亿元、22.8亿元，年均降幅为4%。
从结构看，税收收入占比较高。2015—2019年地方级税收收入分别完成18.6亿元、16.4亿元、15.7亿元、17.6亿元、16.9亿元，年均降幅为2.3%；非税收入分别完成8.2亿元、8.3亿元、7.4亿元、6.4亿元、5.9亿元，年均降幅为7.9%。石嘴山市地方税收收入在一般公共预算收入中年均占比为70.3%，其中，平罗县年均占比为72.1%，分别超过全区（62.9%）7.4和9.2个百分点。
近五年石嘴山市一般公共预算收入情况
从地区看，石嘴山市级收入降幅较大。2015—2019年石嘴山市市级一般公共预算收入分别为18.13亿元、16.72亿元、15.02亿元、15.69亿元、14.52亿元，年均降幅为5.4%，平罗县县级一般公共预算收入分别完成8.62亿元、8.02亿元、8.04亿元、8.23亿元、8.28亿元，年均降幅为1%，石嘴山市市级、县级收入占比均呈逐年下降态势。其中，石嘴山市市级收入降幅与全区五大市相比为全区最高（银川市-2.9%、石嘴山市-5.4%、吴忠市1.67%、中卫市2.56%、固原市持平）。
分税种看，增值税、企业所得税、城市维护建设税支撑作用明显。2015—2019年石嘴山市增值税、企业所得税、城市维护建设税地方级收入累计完成57.75亿元，在全市税收收入中占比近70%，为石嘴山市主要税种。
分产业和行业看，二产税收占比较高。分产业看，石嘴山市二产税收占比为62.6%，三产税收占比仅为37.3%；分行业看，采矿业、制造业、电力业、批发零售业、金融业是石嘴山市税收收入中的主导税源行业，在税收收入中占比达75%。
近五年全区五大市市级一般公共预算收入增幅情况
2.2020年1~8月财源情况
2020年1~8月，石嘴山市一般公共预算收入累计完成13.9亿元，为年度预算数的60.6%，下降11.7%，同比短收1.8亿元。其中，税收收入累计完成9.7亿元，为年度预算数的55.43%，下降15.03%，短收1.7亿元。非税收入累计完成4.2亿元，为年度预算数的77.1%，下降2.3%，短收1158万元。
一是受疫情及减税降费政策因素叠加影响，制造业税收减收规模突出。截至2020年8月，石嘴山市制造业同比减收3.9亿元，占减收额的74%。主要原因为两方面：一方面是疫情对石嘴山市税源冲击较大，企业生产经营和销路受阻，产能还未完全恢复；另一方面是减税降费和疫情期间出台的优惠政策，制造业为主要受益行业，短期内影响行业减收。
二是非税收入呈现“前高后低”，拉动作用逐渐减弱。2020年1~8月石嘴山市非税收入增幅分别为-10%、-10%、2.9%、17.4%、12%、0.3%、-2.1%、-2.3%，其中，1~4月逐月增长（最高增幅为17.4%），有效拉动收入增长近5个百分点，5~8月逐月下滑，截至8月底同比减收0.12亿元。主要原因为：2020年以来，面对严峻的收入形势，各级政府陆续采取拍卖办公用房、出售产能指标、缴入棚户区产权房款等方式增加财政收入，目前各级次国有资产（资源）存量有限，以处置国有资产方式拉动收入的能力大幅减弱，用于弥补税收收入缺口的非税收入来源具有不可持续性，且逐渐收窄。
三是平罗县收入降幅较大。2020年1~8月平罗县一般公共预算收入累计完成4.6亿元，同比下降18.6%，大武口区累计完成1.6亿元，同比下降8.1%，惠农区累计完成1.3亿元，同比下降7.9%。三个地区中平罗县一般公共预算收入降幅最大，同比减收1亿元，占全市减收额1.8亿元的55.6%，与灵武、盐池、中宁为全区13个县（县级市）中同比减收1亿元以上的4个县市。主要原因是受贺兰山环境整治影响，崇岗工业园区578家企业目前仅有78家企业正常经营，税源严重萎缩。
（三）“十四五”发展趋势
“十四五”期间，石嘴山市将推动工业提质增效，依托维尔铸造打造智能制造产业园，依托恒力生物打造聚酰胺产业园，依托杉杉能源打造锂电池产业园为契机，发展壮大产业集群，重点打造建龙钢铁和大地循环2个百亿元企业、晟晏实业和日盛集团2个50亿元企业。实施现代服务业提档工程，以大力发展生产、生活性服务业为重点，积极培育新兴服务业态，推进服务跨越式发展。大力发展生态工业文化旅游，加快大沙湖旅游区建设，推进石炭井工业旅游小镇等项目建设，努力打造全域旅游示范市。预计全市“十四五”时期地方一般公共预算收入累计完成111.6亿元，年均增长2%。
二、当前财源建设方面存在的问题
（一）产业结构不合理，倚重倚能尤为突出
一是从产业看，2019年石嘴山市第二产业增加值占GDP的比重为48.7%，二产税收贡献率为66.9%，增加值比重和税收贡献率均高于全区（42.3%、60.4%）逾6个百分点。二是从行业看，石嘴山市税源主要集中在冶金化工行业，其中制造业（化学制品、非金属矿物、金属冶炼）税收占五成以上。三是从企业看，2019年地方级税收收入全区纳税前20名企业中石嘴山市仅有1户（宁夏英力特化工股份公司），缴税8482万元。2020年1~8月，石嘴山市20户重点税源企业中80%（16户）都为冶金化工企业，税源结构单一。四是从结构看，大多数产业处于产业链的前端、价值链的低端、创新链的末端，企业原材料和产品市场“两头在外、大进大出”，产业受疫情影响较大，抗风险能力较弱。
（二）税源基础薄弱，易受经济要素波动影响
一是工业产品价格影响税源萎缩。受国际疫情影响，主要工业产品价格动**，硅锰合金、电石、聚乙烯、碳化硅价格下降10%～30%，其中硅锰合金价格下降超过1000元，加之原材料锰矿石主要从国外进口，价格大幅上涨，形成产品价格倒挂。截至2020年8月，宁夏晟晏实业集团能源循环经济公司和宁夏吉元冶金公司累计减收4572万元。二是减产、停产企业面较大。石嘴山市上半年累计减、停产企业156家，减停产面为53.3％，累计减少产值55.7亿元。其中：万顺冶金、大地循环、神州轮胎、惠义冶金等11家减产过亿元企业减少产值21.8亿元。三是企业库存积压严重，资金链紧张。2020年上半年石嘴山市工业产品产销率为94.6％，比上年同期降低3.9个百分点；产成品库存增长18.2％，比上年同期提高14.4个百分点，资产负债率为73.45％，高出全区平均水平16.55个百分点，高出70％警戒线3.45个百分点，资金风险较大。四是投资持续增长困难较大，短期内难以形成有效税源。石嘴山市重点项目建设进度较慢，全市103个重点项目入库率达81.6％，完成投资46.8亿元，完成进度仅为36.2％，慢于50％的序时进度13.8个百分点，且由于基建设备投资必然会增加大量增值税进项税额，从而导致形成大量留抵税额，短期内难以形成税收。
（三）市县财政转移支付依赖度较高
一是市县级税收占比逐年下降。受“营改增”改革因素及全区体制调整因素影响，市县税收占比逐步下滑。石嘴山市地方级税收收入占总收入的比重由2017年的44.24%降至2019年42.6%，平罗县由2017年的54.3%下降为2019年的38.8%。二是财政转移支付依赖度较高。2017—2019年石嘴山市一般公共预算收入年均降幅为4%，平均收入规模为23亿元，而一般公共预算支出年均增幅为11%，平均支出规模为103.15亿元，财政支出对转移支付依赖度较高。近年来，自治区综合考虑石嘴山市发展需求和实际情况，切实加大对石嘴山市地区补助资金力度，2017—2019年已累计补助221.2亿元，年均增长17.6%。
（四）部分行业税源流失严重
近年来，石嘴山市各级财税部门认真落实各项改革措施和政策规定，依法征收，为税源建设做出了积极贡献。但随着新产业、新业态及政策等因素叠加影响，物流业、建筑业、“四新经济”、“僵尸企业”、跨区域重点建设项目原材料异地采购等方面出现税源流失情况。其中税源流失情况突出的有以下几方面。物流业：2020年1~7月，石嘴山市共取得物流业进项发票金额合计16.4亿元，税额1.5亿元，其中外地物流业承运开票金额合计13.6亿元，占据了全市物流服务市场份额的八成多，税源流失严重。建筑业：目前招标项目外地建筑企业中标多，2019年石嘴山市共招标389个项目，项目金额32.35亿元，其中本市企业中标项目121个，中标率为31.11%，外市企业中标项目268个，中标率为68.89%。从全区情况来看，外来建筑企业税源流失问题也普遍存在，全区建筑业企业资质等级低，规模小，经营范围相对单一，承揽工程项目中标企业多为外省施工企业（大多数为“中字头”施工企业），按照现行政策规定，外省施工企业只在全区预缴2%的增值税及其附税，其余7%（一般计税方法）或1%（简易计税方法）的增值税及其附税在其机构注册地缴纳，造成税源大规模流失。“僵尸企业”：石嘴山市作为老工业和资源枯竭型城市，由于历史原因出现了一些“僵尸企业”。石嘴山市“僵尸企业台账”300户名单中，95户“僵尸企业”存在欠缴税款，截至2020年8月底欠税金额达1.3亿元，占全市欠税总额的8%。鉴于“僵尸企业”长期停产、资不抵债无力缴纳欠税的情况，绝大部分欠税仍无望清理入库，相当于这部分潜在税源流失。“四新经济”：随着制造业和服务业融合发展，在现代信息技术深入应用的背景下，催生了新技术、新产业、新业态和新模式的“四新经济”形态，但现行税制和征管模式落后于新经济时代要求，“四新经济”经营模式复杂、税源难以分割、计税依据难以核算等问题开始显现，对共享单车、网上交易、抖音等新业态新模式经济的征管手段存在短板，税源流失风险较大。
三、下一步工作建议
（一）加快产业转型升级，提高经济含税量
一是加快推进新型工业化。深入贯彻落实自治区党委十二届八次、九次全会精神，加快传统产业绿色智能化升级改造，围绕延链、补链、建链、强链，加快推进实体经济向供应链、生产链、销售链三个“闭环”方向发展，提高产业抗风险能力，夯实经济和税收基础。二是培育经济新增长点。深入推进科技创新、模式创新和业态创新，建立与疫情防控相适应的经济运行秩序，促进传统产业转型，着力打造新的经济业态、新的商业模式、新的创业模式，促进从“汗水型经济”走向“智慧型经济”，增强税收增长的后劲韧性。三是推进农业现代化。以农业提质为导向，发挥财政支农资金的引导和杠杆作用，采取财政补贴、以奖代补等方式，引导社会和金融资金投入，逐步形成多元化支农投入格局，重点扶持优质瓜菜、特色制种、现代畜牧三大优势特色产业，壮大农业财源。
（二）强化政策引导，增强市场主体发展内生动力
一是壮大县域经济。借鉴河南、河北两省政策导向，财政政策向县域倾斜，结合县域优势和特色产业壮大县域经济，重点从县级与经济关联度较强的增值税和企业所得税增量、税收收入占比提升、国家级高新技术企业纳税规模、吸引总部机构落户情况以及当地财政收入占GDP比重等方面对排名靠前县市给予奖补，鼓励县级积极开展招商引资，加快产业转型升级，着力增强县域经济“造血”能力，扭转市县财政收入逐年下滑趋势。二是加大“九大产业”扶持力度。整合现有财政政策，重点支持“九大产业”发展（枸杞、葡萄酒、奶、肉牛和滩羊、电子信息、新型材料、绿色食品、清洁能源、文化旅游），发挥专项资金对市县的引导作用，根据县域优势和产业基础，鼓励发展产业集聚区，引导社会资源向集聚区集中，将其打造成为对全区经济发展具有重要影响和带动作用的经济增长极。三是研究税源流失行业支持政策。针对物流行业和建筑行业税源流失现状，借鉴其他省区先进经验，加快互联网物流平台建设，积极扶持本地建筑企业，吸引税收回流。
（三）完善市县财政体制机制，进一步激发市县财源建设积极性
一是科学合理划分自治区与市县收入。研究取消城镇土地使用税专项上解，减少市县上解支出。二是调整完善对下转移支付制度。重点加大对市县一般性转移支付的补助力度，继续完善县级基本财力、均衡性转移支付等一般性转移支付补助办法，持续提高对市县一般性转移支付占比，加大对县级“三保”支出投入力度，进一步夯实市县财力保障基础。三是加快推进宁夏财政体制改革。积极推进国防、生态环境、自然资源、文化等分领域财政事权和支出责任划分改革，加快构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”政府间财政关系。进一步明确自治区和市县支出责任，着力解决市县“等靠要”的传统观念。
（四）依法建立科学税收管控方式，挖掘税收增长潜力
一是强化部门配合，加强综合治税机制建设。全面落实《宁夏回族自治区税费保障办法》，研究出台相关配套措施文件，进一步夯实“财税牵头、部门合作、社会协同、公众参与”机制，建立政府经济部门定期会商机制，促进形成区、市、县三级综合治税大格局。以重点项目、重点产业、重点税源为抓手，健全完善综合治税平台功能，实现涉税数据归集共享，进一步提高税源分析和查漏补征服务能力。二是紧盯“薄弱环节”，提高税收管控精细化水平。加强重点税源、重点项目、重点产业税收征收管理，逐户为企业建立税收台账，实行网格化管理，坚决堵住基建性项目、物流性平台、关联性企业等方面的税源流失漏洞，引导企业依法经营、照章纳税。三是坚决贯彻落实减税降费政策，减轻实体经济负担。围绕“六稳”工作和“六保”任务目标，全面落实各项减税降费政策，切实发挥减税降费政策对企业生产经营以及促投资、扩消费、稳就业等方面发挥的积极作用，帮助企业渡过难关，促进经济社会平稳发展。
作者单位：宁夏财政厅