聂来健
为深入贯彻党的十九届五中全会精神和习近平总书记关于城市工作的重要论述，认真落实自治区政府关于城市更新相关工作要求，充分发挥财政资金的引导撬动作用，全力推动我区城市更新行动实施，促进城市高质量发展，宁夏财政厅对5个地级市2021年、2022年实施城市建设的相关情况进行了摸底调研，了解重点建设项目的基本情况，分析存在的问题，提出政策建议。
一、城市建设重点项目的基本情况
经粗略统计，5个地级城市2021年、2022年已实施及计划实施的重点项目共60个，总投资额81.56亿元。从资金来源看，争取上级转移支付及中央预算内投资22.53亿元，占总投资的27.6%;使用债券资金12.99亿元，占比为15.9%；企业等社会资本投资9.06亿元，占比为11.1%；本级财政需兜底配套36.98亿元，占比为45.3%。详见表1。
从项目类别看，市政道路及相关配套基础设施（以下简称市政道路）项目27个，投资概算36.29亿元；排水防涝项目7个，投资概算4.26亿元；生态修复项目7个，投资概算8.98亿元；教育设施建设项目7个，投资概算12.34亿元；城市污水处理项目3个，投资概算3.74亿元；2个以下的重点项目有：保障性安居工程、公共卫生、体育场馆、城市垃圾处理、历史文化保护、消防设施。
从项目分布看，5个地级市均将市政道路建设列入重点项目，4个城市将排水防洪项目列入重点项目，3个城市将污水处理、生态修复、教育设施建设列入重点项目。
表1 2021年、2022年全区城市建设重点项目资金来源统计表
（一）银川市重点项目基本情况
2021年共实施城市建设项目91个，总投资概算107.8亿元，政府计划投资91.1亿元。重点实施的项目5个，总投资概算10.83亿元，均为政府投资项目。从项目看，涉及市政道路的重点项目3个，共投资9.4亿元；城市污水处理和排水防涝项目各1个，分别投资1.02亿元、0.41亿元。从资金来源看，中央和自治区财政转移支付0.33亿元，占总投资的3%；中央预算内投资0.53亿元，占比为4.9%；一般债券资金投入2.16亿元，占比为19.9%，本级财力需投入7.81亿元，占比为72.1%。
2022年计划实施城市建设项目105个，投资概算88.18亿元，其中政府计划投资38.63亿元，剩余资金均采用PPP模式、企业投资等方式筹集。重点实施交通疏堵提畅工程项目5个，均为市政道路建设，投资概算8.26亿元。从资金来源看，预计中央预算内投资1.1亿元，占总投资的13.3%；计划使用一般债资金1.6亿元，占比为19.4%；计划使用专项债资金1.48亿元，占比为17.9%；本级财力需投入4.08亿元，占比为49.4%。
（二）石嘴山市重点项目基本情况
2021年共实施重点项目5个，总投资6.33亿元，均为政府投资项目。从项目看，涉及生态修复项目2个，共投资3.43亿元；排水防涝、公共卫生、教育设施项目各1个，分别投资0.85亿元、0.8亿元、1.25亿元。从资金来源看，中央和自治区财政转移支付3.08亿元，占总投资的48.7%；一般债券资金投入0.8亿元，占比为12.6%，本级财力需投入2.45亿元，占比为38.7%。
2022年计划实施城市建设项目35个，投资概算27.29亿元，其中政府计划投资16.27亿元，剩余资金由企业以投资方式筹集。重点实施的项目8个，投资概算15.89亿元。从项目看，涉及教育项目3个，投资5.74亿元；市政道路建设项目2个，投资1.51亿元；保障性安居工程、城市垃圾处理、消防安全项目各1个，投资分别为2亿元、6.34亿元、0.3亿元。从资金来源看，预计中央和自治区财政转移支付1.88亿元，占总投资的11.8%；预计中央预算内投资0.76亿元，占比为4.8%；计划使用一般债券资金1.58亿元，占比为9.9%；计划使用专项债资金1亿元，占比为6.3%；预计企业投资2.94亿元，占比为18.5%；预计市辖区财政投入1.14亿元，占比为7.2%；本级财力需投入6.59亿元，占比为41.5%。
（三）吴忠市重点项目基本情况
2021年共实施重点项目5个，总投资8.44亿元，均为政府投资项目。从项目看，涉及市政道路、教育设施、城市污水处理、排水防涝和生态修复项目各1个，分别投资0.99亿元、3.81亿元、2.52亿元、0.47亿元、0.65亿元。从资金来源看，中央和自治区财政转移支付2.3亿元，占总投资的27.3%；中央预算内投资1.21亿元，占比为14.3%；一般债券资金投入2.38亿元，占比为28.2%；本级财力需投入2.55亿元，占比为30.2%。
2022年计划实施城市建设项目37个，投资概算20亿元，其中政府计划投资7.28亿元，剩余资金由企业投资等方式筹集。计划实施重点项目6个，投资概算17.98亿元。从项目看，涉及市政道路项目2个，投资8.32亿元；生态修复项目2个，投资4.72亿元；保障性安居工程、公共卫生项目各1个，投资分别为4.1亿元、0.84亿元。从资金来源看，预计中央和自治区财政转移支付4.99亿元，占总投资的27.9%；预计中央预算内投资0.25亿元，占比为1.4%；计划使用一般债券资金0.99亿元，占比为5.5%；计划使用专项债资金1亿元，占比为5.5%；预计企业投资4.93亿元，占比为27.4%；本级财力需投入5.82亿元，占比为32.3%。
（四）中卫市重点项目基本情况
2021年共实施重点项目5个，总投资2.15亿元，均为政府投资项目。从项目看，涉及生态修复项目2个，共投资0.18亿元；市政道路、教育设施、体育场馆项目各1个，分别投资0.14亿元、1.31亿元、0.52亿元。从资金来源看，中央和自治区财政转移支付0.9亿元，占总投资的41.9%；本级财力需投入1.25亿元，占比为58.1%。
2022年计划实施重点项目4个，投资概算5.23亿元。从项目看，涉及市政道路项目2个，投资4.55亿元；教育设施、体育场馆项目各1个，投资分别为0.23亿元、0.45亿元。从资金来源看，预计中央和自治区财政转移支付0.75亿元，占总投资的14.3%；计划使用一般债券资金0.1亿元，占比为1.9%；预计企业投资1.19亿元，占比为22.8%；本级财力需投入3.19亿元，占比为61%。
（五）固原市重点项目基本情况
2021年共实施重点项目8个，总投资1.59亿元，均为政府投资项目。从项目看，涉及市政道路项目7个，共投资1.44亿元；排水防涝项目1个，投资0.15亿元。从资金来源看，中央预算内投资0.46亿元，占总投资的28.9%；本级财力需投入1.13亿元，占比为71.1%。
2022年计划实施重点项目9个，投资概算4.86亿元。从项目看，涉及市政道路项目4个，投资1.68亿元；排水防涝项目3个，投资2.38亿元；历史文化保护和城市污水处理项目各1个，投资分别为0.6亿元、0.2亿元。从资金来源看，预计争取中央和自治区财政转移支付0.76亿元，占总投资的15.6%；中央预算内投资共计3.13亿元，占比为64.4%；本级财力需投入0.97亿元，占比为20%。
二、当地财政支持城市建设现状
（一）银川市
2021年本级可支配财力132.5亿元，用于城市建设的实际支出28.7亿元，占比为21.7%。2022年预计本级可支配财力177.4亿元，预算安排59.6亿元支持“九大产业”、全市重点项目、乡村振兴等领域，城市建设资金已到位5亿元，占比为2.8%，后期将通过预算调整继续安排资金支持城市建设。
（二）石嘴山市
2021年本级可支配财力6.6亿元，用于城市建设的实际支出0.3亿元，占比为4.5%。2022年预计本级可支配财力6.6亿元，预算安排0.09亿元用于城市建设，占比为1.4%。
（三）吴忠市
2021年本级可支配财力13.3亿元，因财力紧张，未安排城市建设资金。2022年本级可支配财力11.8亿元，预算未安排城市建设资金。
（四）中卫市
2021年本级可支配财力15亿元，用于城市建设的实际支出1.2亿元，占比为8%。2022年预计本级可支配财力24.6亿元。预算未安排城市建设资金。
（五）固原市
2021年本级可支配财力12.3亿元，用于城市建设的实际支出0.2亿元，占比为1.6%。2022年预计本级可支配财力11.7亿元。预算安排0.9亿元用于城市建设，占比为7.7%。
三、2022年财政支持城市建设的相关情况
（一）中央和自治区专项资金支持情况
经统计，2022年涉及城市建设的专项资金13项，资金约为20亿元，主要用于保障性安居工程、海绵城市建设、教育设施（高中）、群众体育健身、养老、助残、城市垃圾处理、绿色建筑、第三产业发展等方面。
（二）中央预算内投资支持情况
经了解，2022年自治区发改委在支持城市建设中，主要聚焦市政设施提升、智慧城市建设、城市品质提升等方面，推动老旧小区改造、市政交通管网、城市排水防涝、应急防灾减灾、智慧街区社区、公共充电设施等基础设施建设，投资额度约为11亿元。其中：棚户区改造基础设施0.91亿元；保障性租赁住房基础设施1.6亿元，因缺少项目储备，预计投资额度0.8亿元；老旧小区改造基础设施投资额5.76亿元；燃气管道改造4亿元；排水防涝投资额度国家发改委尚未下达，2021年为0.4亿元。
（三）债券资金相关政策
截至3月底，我区可发行一般债额度为90亿元，专项债额度为98亿元。专项债券资金投向领域中，涉及城市建设的有：市政基础设施、保障性安居工程、城市停车场、天然气管网、电网、城镇污水处理、公共卫生设施、养老、冷链物流基础设施等。
（四）其他财政优惠政策
宁夏PPP基金以股权、担保两种方式，对PPP项目进行投资，投资期限与项目生命周期保持一致，最长不超过30年，单个项目投资额累计不超过1.1亿元。PPP项目奖补资金专项用于支持区内各市、县（区）推广应用PPP模式的奖励资金，支持范围包括：前期工作奖励、项目落地奖励、自治区级示范项目奖励、存量项目转PPP项目奖励，每实施1个项目，市县最高可获得810万元奖励资金，且最多不能超过3个项目。
四、我区城市建设中存在的问题
（一）城市发展规划缺位，财政资金效益发挥低
五个城市开发建设方式缺乏系统性、整体性，没有成熟的专项城市发展规划，只有银川市正在着手制定发展规划。一是城市建设“碎片化”问题突出。由于缺少规划引领，造成各部门只能根据自身职能及面临的城市发展问题，各自为战，头疼医头，脚疼医脚。如石嘴山市、吴忠市、中卫市，2021年重点项目均为5个，但项目类别都在4个以上；2022年重点项目为8个、6个、4个，项目类别为5个、4个、3个。反映了城市发展方向不明确，重点不突出，城市建设摊大饼，摊薄了财政资金，建设效果不明显。二是各类项目建设统筹不够。城市建设中存在重复施工现象，如供暖、市政道路等项目施工时有“打架”的情况发生；个别城市因雨污分流排水体系中初期雨水处理设施不完善，造成雨水也进入污水处理厂，增加污水处理厂的负荷和运行成本，未发挥已建成的雨污分流管网作用，形成财政资金浪费。
（二）城市底子差，改造资金需求量大
一是市政基础设施亟需新建改造。随着近年来宁夏城镇化提速，现有的市政基础设施难以满足城市需求，市政基础设施新建、更新、扩容需求大，加之此类项目投资建设成本高，收益低，给本级财政带来较重负担。近两年，5个城市共开展市政道路、排水防涝、污水处理等37个市政项目，投资概算44.29亿元，占5个城市可用财力的10.7%。剔除银川市，其他4个市仅此一项就占可支配财力的24.7%，严重制约着其他建设项目的实施。近五年来，银川市每年城市基础设施建设的总投资都在30亿元以上，随之给本级财政带来较重的资金配套压力。二是历史欠账较多。在早期的城市建设中，部分城市在环保等方面存在历史遗留问题，当前为解决这些问题，占用了大量的财政资金，如石嘴山市为星海湖水质提升工程配套资金1.56亿元，占2021年可用财力的23.6%；固原市的海绵城市PPP项目政府欠费约2亿元，六盘山机场航线每年需补贴近1亿元，仅此2项应付款就占固原市2022年度可用财力的25.6%。历史遗留问题严重制约部分城市实施城市建设项目。三是城市建设需求多样化、高标准化。为满足人民群众对美好生活的需要，城市建设不仅要解决基本住行问题，还要满足教育、医疗、健身、养老、托幼等多元化需求，不仅要补齐基础设施短板，还要解决公共服务设施短板，进而推动城市结构调整优化，提升城市品质，让群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。综上所述，城市建设资金需求呈上升趋势。
（三）财政收入规模小，难以支撑城市建设
资金保障不足是我区实施城市建设最根本、最直接的制约因素。一是自有财力支持城市建设力度小。各市财政收支压力比较大，对中央财政依赖性强，刚性支出占财政收入大头，可支配财力捉襟见肘，随着用于环境保护、生态修复、衔接乡村振兴等方面支出的不断增加，本级财政用于城市建设的资金更是凤毛麟角。吴忠市近年来均未安排本级财力用于城市建设；石嘴山市2021年本级配套的城市建设资金仅占可支配财力的4.5%，2022年占1.4%；固原市2021年本级配套的城市建设资金占可支配财力的1.6%；2021—2022年，除银川市外其余四个城市，本级配套的城市建设资金，最高不超过其可支配财力的8.8%，建设资金严重依赖中央和自治区专项转移支付及中央预算内投资。二是城市建设项目难以全部落地。部分城市在推进城市建设中，投资大，超过自身能力，自有财力无法满足建设需求，存在一定隐患。以银川市为例，近五年来，每年在城市基础设施建设方面投入的自有财力只有3亿元，但每年其总投资都在30亿元以上，较大的建设力度与较低的资金配比形成较大反差。2021年，除银川市以外的其他4市重点项目，需配套的自有财力为7.38亿元，占4市当年可支配财力的15.6%；2022年则占32.4%，占比过大，配套难度较大。城市建设在财政收入总量有限的背景下，项目难以全部落地，建设内容难以全部实施。
（四）债务率居高不下，制约城市建设资金的筹集
我区全口径债务率约为220%，政府举债受限，通过筹措债券资金开展城市建设的空间不足。2021年，5市仅筹集5.34亿元一般债券资金支持重点项目建设，未筹集到专项债券资金，债券资金占投资概算的18.2%；2022年，5市计划筹集一般债券资金4.17亿元、专项债券资金3.48亿元，用于重点项目建设，占投资概算的14.6%。在自有财力难以支撑城市建设的情况下，无法通过加大债券资金筹集力度，解决城市建设资金短缺问题。
（五）社会资本薄弱，城市建设过度依赖政府投资
政府主导，多方参与，是实现城市建设高质量、可持续发展的重要方式。当前，城市建设资金来源较为单一，主要是政府投资。一是社会资本参与度不够。2021年，5个市重点项目没有企业参与；2022年，计划实施的32个重点项目，企业等社会资本参与4个，社会资本占总投资概算的17.3%。以社会资本相对雄厚的银川市为例，2021年城市建设项目91个，企业等社会资本参与的19个（房地产开发项目7个），投资额占全部投资概算的15.5%。城市建设80%以上依赖政府投资，财政负担过重。二是国企需进一步发挥社会责任。2021年银川市城市建设项目中，国企共参与11个项目，除电力公司新建供电线路3个项目外，市属国企参与8个，其中，城市垃圾处理、停车场建设、充电桩安装、公共交通等项目5个，公益项目3个，国企应本着“取之于民，用之于民”的原则，进一步发挥社会责任，加大参与城市建设的力度。
五、下一步财政政策重点支持方向
为推动重点项目落地落实，补齐民生短板，提升城市品质，建议财政支持政策重点从以下几个方向支持。
（一）重视城市专项规划
对根据城市定位，结合历史文化等城市特色及发展中面临的主要矛盾，聘请专业机构编制城市发展专项规划，明确城市发展方向，合理安排城市建设时序的城市，以奖补资金形式给予一次性支持，引导城市科学、合理开展城市建设。
（二）重点推进市政基础设施建设
抢抓政策窗口期，利用国家大力支持老旧燃气管道、排水防涝体系升级改造的机遇，集中部分财力，与中央预算内投资形成合力，重点支持财政困难、管网老化、存在安全隐患的城市，开展老旧管网改造工程，进一步完善城市给水、排水、燃气等基础设施，推动城市燃气、排水防涝系统建设，提升城市安全保障能力，加速推进韧性城市建设。
（三）加大老旧小区改造支持力度
依托老旧小区改造实施单元化城市建设，便于统筹相关部门资金，形成资金合力，能够避免重复建设，发挥财政资金“1+1＞2”的效果，有效提升城市建设的整体性、系统性。适当加大自治区财政老旧小区补助资金额度，结合中央财政资金下达情况，合理、平缓提升老旧小区改造户均补助水平，保持财政政策平稳，稳定市县预期，增强实施老旧小区改造信心，稳妥有序加大改造任务，进而促进城市建设高质量。
（四）有效发挥财政职能作用
牵头做好中央财政资金争取工作，会同5个城市及相关区直部门，以城市为单元，筛选、整合优质重点项目，集合各方资源，主动对接财政部等部委，争取更多中央财政支持的重大项目、试点工作在宁夏落地，为我区城市建设发展带来更多的真金白银。
（五）鼓励多主体参与城市建设
按照肥瘦搭配的原则，选取部分城市建设项目，利用现有宁夏PPP基金、PPP项目以奖代补专项资金等财政优惠政策，鼓励5个地级市的市属国企成立平台公司，深度参与到城市建设设计、投资、建设、开发、运营等全生命周期的各项工作中，有效分担本级政府财政负担。
作者单位：宁夏财政厅