四、党内民主：政党发展的制度建构
中国共产党是执政党，党内民主不仅是党自身发展的动力，更是国家和社会民主发展的条件和基础。纵观党的历史，党内出现的种种问题，遭遇的重大挫折，归根到底，无不与党内缺乏民主有关。
（一）加强党内民主建设的意义分析
1．党内民主是党的活力的源泉
中国共产党在领导民主革命和计划经济过程中，形成了一套高度集中的体制，没有足够实践党内民主的空间和机会。家长制、压制党员批评、党员权利得不到保障等现象不同程度地存在着，尤其在基层，党员干部参与党内事务很少，对党的重大事务很少直接或间接发挥其作用，对党的领导机关、领导干部也很难真正行使监督，很多时候，党员和群众没有什么实质区别。随着国家进入建设社会主义市场经济和社会主义民主政治的新的历史时期，党内民主问题被尖锐地提了出来。党的十六大作出的“党内民主是党的生命”的论断，是我们党对发展党内民主重要性和迫切性深刻认识的集中体现。提高党的执政能力，增强党的活力，为长期执政创造条件，就不能不把发展党内民主当作关系党的兴衰存亡的问题来对待。
党的创造力的前提条件是发挥党员的主观能动性，善于把握客观变化的情况，善于总结人民群众在实践中创造出来的新经验。而只有先给党员提供对党的工作发表意见的平台，才可能让他们在工作中获得灵感发挥创造性，才能够调动全体党员干部的积极性。党员干部的积极性是党的活力的直接体现。发挥积极性，具体表现在干部和党员的创造能力，负责精神，工作的活跃，敢于和善于提出问题、发表意见、批评缺点，以及对领导机关和领导干部的监督。而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。党内生活一旦民主化了，党内的问题就会被较早地及时地发现和解决，整个党内的关系就会更加融洽，党的凝聚力和战斗力就会增强，党就会更加团结统一，党的领导水平和执政能力就会提高。这样，既真正尊重了党员的主体地位，保障了党员的民主权利，又营造了党内民主讨论的良好环境。因而，党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。
2．党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用
中国共产党自成立以来，就把维护人民权利，争取人民民主，解放和发展生产力，促进中国社会进步作为自己重大的历史使命。为此，中国共产党不断加强自身建设，重视发展党内民主，提高自身的凝聚力和战斗力，领导广大人民群众争取民主权利、建设民主政权、坚持和发展人民民主。“中国新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设的历程，是党发展党内民主来促进、带动人民民主建设的历程，也是党内民主与人民民主不断互动、共同发展的生动过程。”实践证明，以党内民主带动人民民主是实现社会主义民主政治的有效途径。
1987年党的十三大第一次在这方面作出了理论概括，指出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”1994年，中共十四届四中全会把发扬党内民主以推进人民民主，确立为社会主义民主政治建设的一条重要途径。此后，一系列关乎党内民主建设、保障党员基本权利的制度被写进了中共文件。差额选举、权力制约、集体领导等成为沟通“党内民主”与“人民民主”之间的桥梁。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”。这是对科学总结我们党发展党内民主和领导我国进行社会主义民主政治建设正反两方面的经验教训得出的正确结论，是对中国政治体制改革思路的新认识，把发展党内民主提到了前所未有的高度。发展党内民主，不仅是党自身生存发展的内在要求，而且是推进人民民主、建设社会主义政治文明的客观需要。以党内民主推动人民民主，是建设中国特色社会主义政治文明的战略选择，是一条切实可行、易于见效的具有中国特色的民主政治发展之路。十七大再次强调：要以党内民主带动人民民主。作为13亿人口大国的执政党，中共党内民主化的程度直接影响着国家政治生活民主化的程度；党的各级领导干部和广大党
员在党内生活中培养起来的民主意识、民主作风和民主习惯，无疑会对整个国家的政治生活产生重大的导向和示范作用。
（二）发展党内民主的重点和路径
1．完善党的代表大会制度
党的代表大会制度是党的根本制度和核心制度，是一切党的机关和部门产生和运行的合法性基础，是党内权力的最终来源，是党内民主的制度化形式。
中国共产党从成立之日起，就十分重视党的代表大会制度建设，并始终把它作为中国共产党的党内民主制度建设的重要环节。党的二大通过的党章规定，全国代表大会是中国共产党的最高机关，每年由中央执行委员会定期召开一次。这标志着中国共产党的代表大会制度初步形成。新民主主义革命时期，以毛泽东为代表的中国共产党人创造了党委制这一集体领导的原则，并使其逐步完善起来。党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度，有利于集体领导和个人负责相结合，有利于党的正确领导。1956年，邓小平在党的八大所作的《关于修改党的章程的报告》中明确指出，党的代表大会是党的最高决策机关和最高监督机关。十一届三中全会以后，党的代表大会制度建设有了很多新亮点，主要表现在：开展党的代表大会常任制的试点工作，积累了许多宝贵的经验；党的代表大会的召开及其委员会的产生逐渐正常化，工作质量不断提高；健全党委会的工作制度，定期召开党委全委会议，全委会的职能得到加强；民主集中制原则和调查研究的方法在常委会中得到贯彻，等等。
党的代表大会制度还处于不断发展完善之中，有许多地方需要改进。现在党的代表大会只在换届时召开一次，审议工作报告，做出有关决议，选举党委、纪委成员。党代表发挥作用主要是在这个会议期间。而在长达五年的休会期间，党代表难以对党的工作中的一些重大事项进行讨论、决定，行使代表权、发表意见、发挥监督作用。同时，对党委及其工作部门日常的工作情况，缺乏了解和经常性的监督。鉴于此，党的十七大报告明确提出，要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”实行党的代表大会代表任期制，是改革和完善党的代表大会制度，积极推进党内民主建设的重要战略举措，也是以改革创新精神加强党的自身建设的具体体现。具体思路是：一方面要探索党的代表大会常任制，扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。通过试点，积累经验，逐步延伸到省一级以及中央，积极探索在党代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。另一方面，党的代表大会在闭会期间，要组织党代表开展视察和调研活动，以倾听基层党员的意见和建议，督促同级或下级党委及其工作部门改进工作。
2．严格实行民主集中制
我们党内长期以来重民主集中制，而轻党内民主建设，甚至把民主集中制的“民主”错误地等同于党内民主，进而把党内民主看作是民主集中制的一部分。实际上，二者是有区别的：党内民主是政治原则，属于政治范畴；民主集中制从建党伊始就是我们党的根本组织原则，属于组织范畴。二者也有联系：第一，党内民主是民主集中制的政治前提，我们党在组织原则上必须也只能选择民主集中制，而绝不允许搞专制集中制，归根到底在于党的民主性质的内在要求；民主集中制之所以会扭曲变形，归根到底也在于党内民主原则遭到破坏。第二，民主集中制是党内民主在组织原则上的体现和保证。
十七大报告指出，要加强党内民主建设，增强党的团结统一，其中之一就是要“严格实现民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度反对和防止个人或少数人专断”。民主集中制应该是群众作主和先进性引导有机统一的组织制度。首先要提供让各级党组织和党员充分行使民主权利、进行意见表达的渠道和环境，增强各级党组织和党员的活力。此外，民主应该体现在党的决策、执行和监督的各个环节中才行。
3．改革党内选举制度
选举是任何民主制度和民主生活的基础。党内选举制度的完善程度是党内民主制度发展水平高低的一个重要标志。十六大报告指出：“改革和完
善党内选举制度”。党内选举制度的发展，可以增强广大党员的民主权利意识，提高其参与党内事务的积极性和主动性，从而促使他们更加主动地投身党的伟大事业，也有利于推动党的组织建设特别是党的各级领导班子和干部队伍建设。
党内选举制度建设是一项涉及面广、影响大的工作，没有一劳永逸的捷径可走，应该审慎、有计划、有步骤地渐进推动。先要从迫切需要解决的现实问题入手，有选择地展开工作。当务之急是增强党内选举的民主性和竞争性。十七大报告指出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举，探索党内基层民主多种实现形式。”健全和改善候选人提名方式，候选人的产生必须充分体现党内民主，坚持组织提名与党员提名相结合，拓展选举人了解候选人的渠道，选举前要扩大党员的知情权，实行候选人和群众见面制度、竞选制度，全面了解候选人。对于组织提名的候选人要采取多种渠道扩大候选人的知名度，实现对上负责与对下负责的统一。适当扩大差额选举比例，坚决杜绝变相等额选举，克服搞形式、走过场的现象，适当增强党内选举的竞争性。
需要指出的是，党内选举制度改革属于整个政治体制改革的重要组成部分，因而要与政治体制改革的节奏相协调，与社会主义民主政治建设进程相适应。操之过急恐怕适得其反，停滞不前也会贻误良机。
4．健全党内监督制度
党内民主是党内监督的基础，党内监督是党内民主的重要表现。党内监督与党内民主有着极其密切的联系：党内民主对党内监督具有决定和制约作用，党内监督对党内民主具有促进和推动作用。
不受监督和制约的权力必然导致腐败，必然导致对民主的践踏。党内监督是党的民主集中制的重要内容，又是保证民主集中制贯彻的重要环节。目前，党政一把手权力过大，又缺乏有效的监督制约，是导致腐败发生的一个重要原因。作为执政党，我们能不能解决好党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。基于对新时期党内监督工作重要性的深刻认识，党的十三届六中全会第一次明确要求制定党内监督条例。党的十四届四中全会、十五届六中全会再次提出这一任务，党的十六大进一步强调要加强对权力的制约和监督。2003年12月，《中国共产党党内监督条例（试行）》出台。这是我们党建党82年、执政54年来制定的第一步党内监督条例。
《条例》坚持把发展党内民主作为加强党内监督的重要基础，体现了自上而下监督和自下而上监督相结合的原则。长期以来，谁来监督一把手、怎样监督一把手的问题一直没有得到很好的解决，对一把手监督难、难监督已经成了一个严重的社会问题。根据事实和分析表明，目前我国在一把手运用权力和对其监督方面，主要存在以下弊端：一是权力过分集中，群众不敢监督；二是监督主体不明，监督无法到位；三是监督权力太少，无法进行监督；四是缺乏法制保证，监督无法可依。改革现行监督制度，构建强有力的对一把手的权力制约机制，是实现对一把手监督的核心问题。在目前条件下，可以先从以下几个方面着手：建立合理分权机制，强化以权制权机制，强化以法制权机制，建立选举罢免机制。针对党内监督实践中的这个难点和薄弱环节，《条例》明确了加强对领导机关、领导干部特别是主要领导干部监督这个重点。《条例》的颁布，标志着党内监督工作进入规范化、制度化的新阶段，对于从根本上提高党内监督工作水平、全面推进党的建设新的伟大过程，将产生重大而深远的影响。
发展党内民主，需要不断加强和落实党内监督。党的十六大报告强调，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。加强党内监督，就要不断强化党员对党的组织、全委会对常委会、党的下级组织对上级组织、党委领导班子各成员之间以及党的纪律检查机关对党员、干部和党组织的监督，保证党的各级领导干部依法行使手中的权力。
（本章完）