五、规范党政关系
政治发展不是盲目的，而是有其自身发展的逻辑和内在规定性，要想避免政治不发展所带来的权力结构混乱、职能重叠和社会秩序失控的恶果，就要按照政治发展自身的逻辑寻求政治发展的动力机制和生长点，方能做到政治权力的优化配置，实现政治系统与其他社会生态系统的动态平衡。鉴于对中国现实政治的考量和对现代政治发展规律的理解，中国政治发展的逻辑选择和优选之路是以规范党政关系为中轴，带动政治权力结构其他各要素之间关系的调整、政府职能的转变和机构的精简。
（一）党政关系的历史考察
不规范的党政关系模式造成效率低下、政出多门、机构臃肿、权责不清等种种弊端，导致国家权力在行使中的错位、越位、和缺位，最终严重影响了经济、政治和社会的健康良性发展。对党政关系加以规范和调整是勿庸置疑的共识，问题的关键是如何规范。对这个问题的回答涉及到方法论的选择。一般而言，分析中国政治有两种视角。一是“应然”的视角，即政治应该如何，这类分析往往以宪法以及各种法律、法规和现代政治发展规律为参照系，以此去剪裁现实政治。实践的复杂性是，任何政治权力都难以严格按照法律条文去运行，都会和“应然”之间存在某种程度上的偏离。换句话说，在每个政治理论家的设计中，“应然”的政治都是其理想国。“实然”政治则是不以理论家的意志为转移的客观存在，是历史地形成的，受其特定的历史——社会——文化条件的制约。为此，我们需要引入第二种分析视角——“实然”的视角，即现实中的政治。我们不能仅仅停留在“应该如何的多嘴多舌之中”（黑格尔），而要考虑政治运行的现实表现和相关变量，进而深入研究各种“应然”为何只是限于美好的目标而未能进入政治的实际运作过程之中去。这是理解政治运行产生偏离的原因和找到正确的纠偏措施的前提。因而，我们不能凭借理想剪裁现实，必须根据“实然”和“应然”的统一来考虑“将然”的政治，即政治向何处发展、如何选择合适的突破口和具体的操作程序等问题。简而言之，只有理清应该如何（应然），现实如何（实然），才能进一步确定可能如何（或然）以及将来如何（将然）。为此，对党政关系进行历史考察，将是分析中国党政关系现实特点和未来趋向所必要的。
中国共产党领导全国人民，结束了军阀混战、列强宰割、秩序失控的历史，建立了社会主义政治制度。正是在这个过程中，中国共产党赢得权威并获取了权力合法性。权力来源的“路径依赖”决定了其在政治中的地位。从诞生至今，中国共产党走过了三个不同的历史时代，也相应扮演了时代所赋予的不同角色，从而形成了与政权的三种不同关系模式。
1．革命战争年代——以党建政
中国共产党是在革命斗争中发展起来的，“枪杆子里面出政权”，中国共产党总结历史的经验教训，组织建立了自己的军队，亲自掌握军队的领导权，领导革命走向胜利。中国长期革命斗争的实际状况，同时也造就和逐渐形成了中国共产党的一元化领导体制。这种一元化领导原则，是在抗日战争时期中共中央针对抗日根据地党政军民各组织间工作不协调的状况提出来的。1942年9月1日，中共中央政治局通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，明确规定了各根据地都要有一个统一的领导一切的党的委员会；确定党应该领导一切其他组织，包括政府、军队和民众团体。这一权力运作方式领导我国革命取得最终胜利，革命的最大成果就是现代国家制度的建立。因而，立法、行政、司法、军队都是党领导创造的。从这个意义上说，中国共产党是中国“现代国家制度之父”，党的权威超过国家机构的权威是合理的。新中国政治的每一步变革和发展，都渗透着中国共产党的意志和理念。这与西方主要资本主义国家政党和政权的关系截然不同。西方政党，多是在国家制度建立之后，为了谋求某些特定阶级、阶层的利益，由不同的阶级和阶层按照“合法反对原则”组建而成的政治组织。这些政党往往是在议会斗争中产生的，因此一开始就是在国家制度内运作，国家的权威大于党的权威。
2．计划经济时代——以党代政
革命战争的主要任务是以党建政，因为当时我们“并无国可治，只可以说以党建国。待国建好，再去治它”。新中国成立后则开始了以党代政的实践，从1949年到1957年的社会主义过渡时期，由于强大的制度惯性，党的领导主要沿袭了新民主主义革命时期的领导方式，只是在某些方面做了调整，如实行“一长制”即行政首长负责制。1957年至1978年，社会主义制度初步建立以后，我国建立了高度集中的计划经济体制。与计划经济体制相适应，我党建立起高度集中的权力运行结构体制，党在政之上，直接掌握政权，执政党代替政府和市场成了资源配置的主体，集中表现为党政一体化、议行一体化、政经一体化、政法一体化、政社一体化。由于集中了过多的权力，到“文革”后期，发展成为党领导一切，指挥一切，有党无政、有党的政策而没有国家的法律的极端行为。这种权力运作模式严重窒息了经济和社会发展的活力，国民经济到了面临崩溃的边缘。这是典型的政治权力对经济发展的反作用。恩格斯曾经指出：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期就要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根结底还是归结为前两种情况的一种。但是很明显，在第二种和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”这一理论很好地解释了由于我党的一元化集权式的领导对经济发展所造成的负作用。党的一元化集权式的领导，非但没有强化自己的领导和执政地位，反而面临着前所未有的合法性危机。后来，以放权让利为逻辑起点的改革开放，非但没有弱化党的领导，反而使党重建了自己的合法性。这就是历史的辩证法。
3．市场经济——党政关系规范化
痛定思痛，人们认识到，党统管一切的一元化领导方式，已经难以为继，要想加强和改善党的领导，必须重新建构党政关系的新模式。同时市场经济的确立和逐步完善，也为规范党政关系提供了前所未有的机遇和推动力。历史唯物主义认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，人类社会政治领域的一切变革都是由人类社会的基本矛盾所决定的，因为随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。政治发展从根本上受制于这一基本矛盾。经济发展是政治发展的基础推动力，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，使得传统的党政关系所赖以存在的经济和社会基础逐渐消失，同时也为确立新型的党政关系模式提供了现实基础和时代背景。原有的“有党而无政”，政缺乏应有的主动性和自主性，党却无所不及的党政关系模式，已经成为政治发展并进而成为经济发展的严重障碍。中国共产党必须从中国现代化的全局出发，适应经济的市场化、全球化和信息化的要求，与时俱进地根据中国的国情、特有的政治特点，为更好地实现党的执政功能，规范党政关系。
（二）党政关系：中国政治的基本问题与政
治体制改革的核心问题
正确处理国家政权中各个主要要素之间的关系，是各国政治生活的主题之一，中国也不例外。当政治体制改革达到一定的阶段以后，各主要政治要素之间的关系就相应地应该得到规范。当前中国主要的政治要素，包括中国共产党、人大、行政机关、司法机关、政协、人民团体等，发挥作用的方式主要是在旧有逻辑的基础上形成的。在过去，这些运作方式都有一定的历史合理性，但是面向未来，也即在充分考虑中国社会业发生的重大变化和即将发生的更大变化的情况下，应当承认它们大多带有一定的过渡性，存在着诸多不规范、不成熟的地方，甚至存在一定的消极因素，继续下去将会限制中国的政治发展。党政关系的问题就是突出的一个例子。正在改革和变化中的中国党政关系，从历史来源看“是一种经验的产物”，是苏联模式的产物、计划经济体制的产物。随着时代的变化，对党政关系做出一定程度的调整是不可避免的，关键是要掌握有关这一重要政治关系的某些规律性，以及关键是如何具体去做。
在当代中国，任何改革和发展，试图回避或绕开党政关系都是不可能的。“改革的内容，首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。对这个判断一定要给予足够的重视。
第一，中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着“党政关系”的因素。尽管这种包含是直接的或间接的，是明显的或是隐含的，但都是确实存在的，并无不在其中起着关键性的作用。在当代中国，一个人在遇到或要处理任何一项较为重要的政治、经济事务时，都会同时在某种角度上触及到“党政关系”的问题。比如，关于国家公务员制度。公务员是“国家”公务员，这是“政”的问题；实行“党管干部”的制度，公务员也不“超党派”，这又是“党”的问题；如何兼顾这两个方面，显然就是“党政关系”的问题。这样的例子是很多的。
第二，“党政关系”的特殊地位，在当代中国的政治权力结构中，得到了最充分的表现。中国共产党在国家生活中的领导地位和有别于西方资本主义民主制度的执政方式，就是通过这一系列重要的关系得以实现的。行政机关与司法机关的关系，司法机关中法院与检察院的关系，政府与各人民团体的关系，政府与军队及人民武装部门的关系等，都不是“党政关系”，但是在处理这些关系时，又都离不开党组织的统辖、协调作用。然而，这种统辖、协调一旦得以实现，“党政关系”的问题就又提出来了。
第三，从政治体制改革渐次展开的角度看，党政关系的调整是许多项重要的改革工作的逻辑起点。转变政府职能的工作、政府机构改革的工作、干部人事改革的工作、村民自治的工作，之所以总是给人以没有完全到位的感觉，一个基本的因素，就是党政关系没有理顺。比如，在计划经济时期地方政府设置的行使经济管理权限的职能部门，多数早已变为了“集团公司”或是行业管理协会，这就意味着他们与政府的法律关系已经发生了实质性的变化。但是，地方党委与这些“集团公司”或是行业管理协会党组织的关系并没有多大的变化。这就难免使得转变政府职能的工作打了折扣。同样的道理，不论是在政府，还是在企业事业单位，党政关系没有理顺，对它们所属机构的职能设计就难以到位，机构之间的关系就很难理顺，机构和人员的精简工作也就难以达到理想的效果。
邓小平早在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中，就对党政关系规范化的意义和思路就有过精辟的分析。他明确指出，要“着手解决党政不分、以党代政的问题”，“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”1986年，邓小平进一步系统地阐述了要规范党政关系的思想：“党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管”，“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导地位是不能动摇的，但要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”
当然，辨证地看，在改革和发展的过程中，某些作为逻辑起点的环节和最核心的需要变动的内容，并不一定就必然地率先启动。改革总是复杂的，改革的环境往往更为复杂。所以，“先易后难”就常常成为改革者的一种策略性选择，目的在于创造条件和等待时机。可以“先易后难”，也可能“后来居上”，在一个较长的历史进程中，二者是可以相互转化的。
人们理解这个问题的复杂性。但是，既然是逻辑起点，既然是最核心的需要变动的内容，就不可能，也不应该延迟过久。否则，对改革的全局不利。目前，国家的经济形势比较好；社会比较稳定；干部的观念也有了相当大的变化，他们对转变政府职能、加强党内民主、依法执政等问题的认识已经达到了一个较高的水准；相对比较关心政治体制改革和热心政治参与的知识分子、官员和青年学生，现在对民主、法治和党的作用等问题的了解和认识，也要比十几年前全面、系统、深入得多。党的十六大报告提出“改革和完善党的领导方式和执政方式”，“对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。”可以讲，这一思想已经成为共识。在这种情况下，在党政关系规范化方面采取一些实质性的改革措施，应当是可行的，风险不大，但是“收益”却会相当大：转变政府职能、现代企业制度的建立、政府机构改革、事业单位改革、“第三部门”的发展、建设“法治国家”、党与政府的形象建设，也即对于整个经济发展和推动政治文明，都具有重要的现实意义和深远的历史意义，很可能成为建设中国特色社会主义的新起点，成为已经引起了世界广泛关注的“中国模式”的新内涵。
（三）以“党政关系规范化”取代“党政分开”
在对党政关系的探讨中，各位专家、学者仁者见仁，智者见智，提出了很多富有启发性的观点和看法，推动了对这一问题的深入研究。但是，也有些提法不甚成熟和准确。比如，“党政分开”是一个形象化的概念，在逻辑和文字上都不够严密，容易引起歧义、产生误解。从宏观上看，在现代社会，政党和政权有着密不可分的联系，“党”和“政”不可能“分开”。中国的“党”和“政”，更不可能“分开”，而只能寻求如何建立一种更合理的关系。所以，逐步实现“党政关系的规范化”的提法，可能要比“党政分开”准确一些。
“党政分开”是一个在特定历史时期形成的具有特定内涵的概念，从中国政治发展的历史进程来看，“党政分开”是针对“党政不分”的一元化领导提出来的，其战略目的是消除党统一切的集权化局面，其包涵的基本思想是正确的，应该继续坚持。然而由于这一概念内涵和外延不清所造成的模糊和混乱也是显而易见的。从宏观上看，党和政之间是不可分的，而从中观和微观上看，党和政又必须在职能和载体上进行合理的分工。“党”和“政”之间，应当是宜分则分，宜合则合，而不宜笼统地讲“党政分开”。在中国这种现代政治科学不算发达，不够普及的情况下，尤其应当注意到这一点。如果一个反映党政关系的基本概念，只是能够反映二者的“分”，而忽视了二者之间相联系的方面，往往容易产生误导。但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权，要组
织或监督政府，要在各个社会利益群体和政府之间充当一条稳定的“通路（access）”。“中国的改革实践证明，如果党政关系建设仅仅做到党政分开，而不在党政职能分开的基础上，建立新型的党政关系，党政分开就不可能获得有效的制度保障，其结果要么出现党政关系倒退，要么出现党政关系混乱，从而使党的领导被削弱。”
从政治实践上看，过于笼统、不明确、不具体的“党政分开”概念作为有关改革的口号，还容易造成实践中的混乱，导致不必要的挫折和麻烦。一部分别有用心的人，会打着“党政分开”、实现民主政治的幌子，企图代替中国共产党的领导。与此同时，党内一部分人，也可能由此担心在党政关系的调整中，会危及党的领导和执政地位，对哪怕是最微小的变革都心存疑虑。甚至主张强化党政关系的亲合度，重走党的一元化领导的集权之路。也有人主张“以政代党”，把“党”包容于“政”。这只能会适得其反。
（四）实现“党政关系规范化”所应遵循的基本原则
矛盾往往是解决问题的机遇。在50多年党政关系的实践中，中国既有大量成功的经验，也有很多教训。总结经验和教训，有助于探索执政规律，少走弯路。
在党政关系是否需要变革的问题上，应该摆脱僵化的教条主义的束缚，认识到规范化是必须的；在如何规范化的问题上，又要防止“右”的影响。因为，如果说，改革开放前的不良倾向在于机械模仿苏联党政关系模式的话，那么改革开放后的某些思想倾向则在于机械、盲目以西方为样板来设计中国党政关系变革的路径和模式。正确的目标应当是，以中国现实政治生态为基点，在广泛借鉴中外政治实践经验的基础上，开创既超越中国传统党政关系模式，又超越西方党政关系模式的新途径，在“党的一元化领导”、“寓党于政”、“党政合一”等模式之外，再摸索和开辟出一条新路来。
党政关系规范化主要包含三个方面的内容。一是，规范“党”和“政”之间联系的方式、方法、程序和手段，如直接领导还是间接领导、人治还是法治；二是，规范“党”与“政”之间所形成的关系，比如党和人大的关系，党和国家行政机关的关系，党和司法机关的关系，党和人民政协的关系，党和各人民团体的关系；三是，规范党在政府过程中的运作模式，如在意见表达、意见综合、决策、施政、监督、政务信息传输等政府过程的各个环节上，党应该如何发挥作用。在规范党政关系，建构有中国特色党政关系模式的过程中，要注意遵循以下三条原则：
1．有利于坚持和改善党的领导。这是规范党政关系的前提，也是目的。没有党的领导地位，就谈不到规范关系的问题。相应地，实现党政关系的规范化，不仅不会削弱党的领导，反而会加强和改进党的领导。相反，以党代政、以党代法，才会削弱党的领导。党的领导、党组织的领导作用、党的干部的领导权力，并不是一回事。不规范的党政关系，包括赋予地方和单位党的干部非常大、非常具体的施政权，从表面上看强化了党的力量，实际上，使“党”和“政”之间在职能和载体上混乱不清，使各政治要素之间的关系在实际运作过程中发生紊乱，使党的组织处于矛盾的焦点，使整个政治体制绷的太紧，缺乏必要的弹性。“党政不分”实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用；党政不分使党顾不上抓自身建设；党政不分使党处于直接执行者的地位，难以发挥政治监督职能，不利于防止和克服官僚主义，也不利于发挥在反腐败问题上的“制度预设”作用。
2．尽可能采取现代社会政治权力结构组织的一般性做法。由于各自国情和政治生态的不同，各国政党的执政方式和执政模式也迥然有别，不能照搬，但也不能从一个极端走向另一个极端，不能过分强调特殊性而忽视共性。因为，各国的执政方式中毕竟有一些普遍的做法可以借鉴和遵循。中国在党政关系规范化中，要遵守这些基本的规定性，吸收西方国家的一些成功做法，在执政方式的规律性和多样性上寻求结合点。比如，由于“党”和“政”之间，在性质、职责、功能、组织形式和权力运作的规律等方面各不相同，二者之间应该有一条明确的界限。“党”、“政”必须在职能上和载体上分开。政党的活动贯穿于政府过程的各个环节，控制着政府运作，但不是越俎代庖、事必躬亲，否则只会使整个政治体系的功能和权力关系发生紊乱。如果不注意现代化进程中必要的结构分化、功能专门化的原则，就会使党陷入具体事务之中，无法集中精力研究党自身的问题，导致党不管党、政不管政的后果。再比如，决策、施政、监督、“弹性因素”、“外脑”五个部分的有机组合，是任何大型组织的基本权力构成规律。如果长期存在着这些因素的“缺位”、“错位”现象，就肯定会在政治或管理上，出现这样那样的问题；如果察觉出了问题，但是不掌握和理解这样的规律性，改革就难免出现类似“拆东墙补西墙”的盲目性。
3．党政关系规范化的重要途径是法制化。现代政治的基本逻辑之一是“职权法定”，规范党政关系也必须遵循这一逻辑。这就需要在实际政治生活中明确“党”与“政”各自的职能范围，确定二者的权力关系，并使之法制化，避免随意性。在没有对“党”和“政”的职能做出法律规定的情况下，党的组织难免会竭尽全力去管所有的事，其结果往往是“出力不讨好”。只有依法规范党政关系，才能促进中国社会政治关系的良性发展。
第一，在宪法中增加操作性的内容，并制定有关的法律。针对党政关系中存在的问题，不是没有相应的制度或原则性的规定，而是这些制度规定太笼统，缺乏可操作性；有些还是属于惯例的范畴。今后应该重点考虑通过在宪法中增加操作性的内容，并制定有关的法律的方式，对党如何处理与人大、行政机关、司法机关、人民政协、各人民团体、各民主党派的关系做出具体的规定。党如何通过法定程序把自己的意见转变为国家意志，党组织如何向人大推荐领导干部，执政党在人大中如何开展活动等，都有必要用法律进行规范。
第二，不能以政策替代法律。党的意见、建议、主张和政策，要通过法定的程序向人大提出，转变为具有普遍约束力的法律，从而实现党的政治主张与人民当家作主的有机结合。虽然“二元法制”状况还会存在一定的时间，但是要逐步减少“文件”在规范社会行为中的作用。今后，要有意识地减少以党政联合发文的形式颁布政策。要善于通过优秀党员干部的人际传递，将党的主张、建议和决策，带入人大、国家行政机关，并转化为具体的政治行为。
在“党政职能分开”的基础上，探索规范我国党政关系的途径，肯定会遇到许多新的问题。但是，无论如何，当代中国必须站在历史发展的最前沿，站在战略的高度上，努力使中国共产党对国家生活的领导和整个上层建筑的发展、完善，能够切实适应社会主义社会初级阶段的经济基础和建立社会主义市场经济新体制的需要，保证国家的长治久安，也即保持国家在政治上的可持续发展。一个伟大政党的力量之所在，是这个国家最广大的人民群众愿意跟你走，并通过国家权力机关接受经你意见综合所提出的政治方向和政策选择，而不在于管多少具体的事情。在这个迟早会到来的变化过程中，党的干部会失去一部分具体的权力，但是人民的利益和党的利益高于一切。有着光荣革命传统的中国共产党有能力驾御这个历史性的变化。
（本章完）