五、改革行政管理体制，构建公共服务型政府
经济社会发展，从最根本的意义上说是经济问题。然而，政治上层建筑特别是行政管理体制对社会发展也有重大影响。深入研究中国特色社会主义行政管理体制，积极推进行政管理体制改革和创新，建设服务型政府，是推动中国社会发展的一项十分重要而紧迫的任务。
（一）当前我国行政管理体制存在的主要问题
1．政府角色定位不够准确
我国政府角色定位是在高度集中的计划经济体制下逐步形成的，随着市场经济体制的建立和发展，政府一时似乎找不到自己的感觉了——在处理自己和企业（事业）、社会的关系上都没有及时找准自己的位置。第一，在政府和企业（事业）的关系上，政府仍然没有改变长期处于的越位和错位状态，从而造成了现在政企（事）不分，以政代企（事）现象仍然比较严重。其结果就是企业不能成为独立的经营实体，极大的妨碍了企业职工的积极性，影响了企业经营效率。同时，也导致了事业单位行政化严重，阻碍了事业单位的改革，影响了事业单位的活力，也增加了政府财政的负担。第二，在政府和社会的关系上，一方面，存在越位现象，政府管了许多不该管，也管不好的事情；另一方面，又存在缺位现象，这就是说，政府的公共服务功能却迟迟没有到位。由于市场经济的建立和发展，市场失灵的问题日益显示出来。政府面对市场失灵，很长一段时间内不知道该做些什么，市场调控乏力，公共服务滞后。这是当今中国经济社会发展不协调的重要原因。
2．政府管理方式方法不够科学
在市场经济条件下政府管理依然过多依赖于直接的行政干预。这集中表现在仍嫌过多的行政审批上。这种审批制度的弊端强化了政府人员官本位意识，不利于行政人员服务意识的培养。这就造成了行政管理方式的“重管制，轻服务”的倾向。同时，政府管理市场化手段的不够，也影响了行政效率，增加了行政成本，不能提供令公众满意的公共产品。此外，政府管理的信息化程度不高，政府与公众很难进行有效的信息交流，这也不利于公共服务型政府的构建。
3．政府机构设置不够合理
政府职能的转型能否顺利进行，还要看政府机构是否与其配套。而机构改革是牵涉到现有利益格局的调整和重新分配的问题，其难度是相当大的。这就是为什么我国的机构改革难以走出“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的怪圈的原因所在。我国目前的机构设置仍
没有根本改观。第一，机构重叠，职能交叉。如计划、经贸、建设等部门在技术改造、重点建设项目管理方面的职能交叉；资产管理部门与财政部门、经济主管部门方面职能交错；土地、规划、建设部门在城市建设用地管理的职能交叉；公安与交通部门在道路交通安全管理的职能交叉，等等。第二，分设过细，多头管理。如文化市场管理，有文化、广播电视和新闻出版部门分别负责；农村工作分别由农业、林业、畜牧、水产、农机等不同部门管理。第三，层级过多，职责难分。中国行政层级过多，造成权力划分重叠交叉现象，尤其是中央和地方政府的权力划分不够明确和规范，有的看起来有双重领导，实际上责任不清，反而容易出现管理弱化甚至缺位现象。这种职能交错、职责不清的机构设置容易造成有责互相推，有利大家争的现象，结果政府的公共服务功能就得不到保障了。
4．政府绩效考核体系不够全面
改革开放以来，我们一直片面强调以GDP指标为核心的政府绩效评价标准。这种片面的政绩观导致了各级政府只重视经济建设，而忽视了政治、经济、文化、社会全面协调的发展；只重视经济增长，而忽视了发展；只重视了人类的需要，而忽视了人与自然的和谐统一。这就极大地影响了政府向公众提供公共服务的意愿和能力，这是导致当今经济社会发展失衡矛盾突出的重要根源。
（二）改革行政管理体制，构建公共服务型政府的路径
1．根据构建公共服务型政府的基本要求重新设定政府职能
根据构建公共服务型政府的基本要求重新设定政府职能，需要理顺两种关系：其一，理顺政府和企事业单位的关系。随着社会主义市场经济的建立和发展，企业尤其是国有企业应该完全成为市场主体，政府要从直接对企业的行政管理中彻底解脱出来，政企分开，还权于企，真正实现经济发展模式由政府主导型向市场主导型转换。同时，积极推进事业单位改革。可以说，事业单位改革滞后已经制约了中国经济社会的顺利转型，并造成了一些社会问题。推进事业单位改革，要贯彻政事分开原则，积极探索政府对事业单位实施管理的新方式，建立一套与市场经济相适应的管理模式。
其二，理顺政府和社会的关系。一方面，政府要退出自己的越位状态，把不该管、管不好的事情还权于社会，交给社会去处理。这就需要大力培育社会中介组织，明确中介组织的地位和作用，逐步形成布局合理、门类齐全的中介组织体系，完善中介组织的自我管理机制，促
进中介组织规范运作，使其承担政府转移出来的职能，推动政府职能的转变。另一方面，政府要尽快改变缺位现象，及时纠正市场失灵，为社会提供有效的公共产品，促进社会的公平与正义，满足人民群众日益增长的公共需求。
2．根据构建公共服务型政府的基本要求合理配制政府机构
合理配置政府机构，是实现政府转型，构建公共服务型政府的组织保障。政府机构的合理设置，要注意一下几点：第一，合并职能相近的机构，按照不同行业，实行单一对口管理。第二，机构划分不宜过细，要把同一部门的管理尽量划归同一机构统一管理，避免多头管理。第三，减少行政层级。目前可以探索撤消省以下的市级行政设置，建立中央、省（直辖市）、县、乡（镇）四级政府。同时，在同一机构内部也可考虑减少可有可无的层级设置。
3．根据构建公共服务型政府的基本要求大胆创新管理方式
为了更好的构建公共服务型政府，必须大胆创新管理方式。首先要尽快改变以直接的行政干预为主要手段的管理方式，要借鉴市场化管理手段。比如，可以引入市场竞争机制，用市场的力量提高政府工作效率；也可以借鉴企业管理经验，在公共部门推行质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等现代工商企业管理方法，以更好地为社会提供公共产品和服务。其次，还要大力提高政府信息化水平，推行电子政务，构建公共服务信息平台，及时公布政务信息，以便使政府、企业、公众之间建立起良好的互动关系，以使政府更好的进行公共决策，从而为公众提供满意的公共服务。
4．根据构建公共服务型政府的基本要求科学制定政府工作绩效评估体系
构建公共服务型政府必须改革现有政府绩效评估体系，推行绿色GDP考核，在指标的设计和权重上，不仅要有经济增长的指标，还要看经济效益如何；不仅要看经济发展指标，还要看社会发展指标和资源节约和生态保护情况。总之，只有制定全面科学的政府工作绩效评估体系，才有利于实现政府转型，构建公共服务型政府。
5．根据构建公共服务型政府的基本要求积极推进其他配套改革
构建公共服务型政府，在改革主要内容的同时，还要统筹协调，及时跟进其他配套改革，发挥改革的综合效应，以便促进和保障政府的转型。重要的配套改革有：建立公共财政体制，推进社会保障制度改革，深化干部人事制度改革等，从而为公共服务型政府的构建奠定经济、社会和组织基础。
（本章完）