一、统筹城乡发展，改变城乡分割体制与二元结构
城乡分割体制与二元结构是中国特殊背景下的产物。如果不综合考虑统筹城乡发展，着手从根本上改变城乡分割的二元经济结构，就会导致城乡差距的进一步扩大，对整个国民经济发展和社会稳定带来诸多负面影响。
（一）中国城乡分割体制的形成与二元结构的演变及其特点
1．中国城乡分割体制的形成
新中国建立之初，中国农民是可以自由迁徙到城市居住的。在1950-1957年城市人口增长的总量中迁徙人口占到60.8%，1957-1960年更是占到了90%。只是在20世纪50年代后期，中国逐渐形成了极为严格的城乡不同的户籍管理制度，从而人为地限制了城乡人口的自由迁徙。从此，广大农民便在国家的控制下被严格限制在农村。在改革开放前的几十年中，农村人口的城市化转移极其缓慢，中国城市化进程几乎处于停滞甚至倒退状态。不仅如此，由于农业人口和非农业人口的户籍区分，还导致了中国城乡居民一系列的社会地位的不平等。在教育、卫生、社会保障、就业等关系到国计民生的诸多方面，事实上已经形成了“一国两策”，农民享受不到正常的国民待遇。如果说，当初实行城乡不同的户籍管理制度主要是为了国民经济的调整和支持工业化战略而采取的带有权宜之计色彩的话，后来这种城乡分割的体制却没有及时根据经济和社会的发展而加以改革，反而逐渐变得刚性和僵化起来，以至于中国改革开放30年了，这种城乡二元分割的体制也没有发生根本性的变化，甚至现在在某些方面还有所强化。这显然是不利于当今经济社会发展的。
2．中国城乡二元结构的演变及其特点
从1949年建国到现在，以中国改革开放为界线，中国城乡二元结构的发展历程大体可分为两个阶段：
第一阶段，1949-1978年：以城市工业尤其是重工业为核心的二元结构阶段。1949年新中国建立之初，中国的工业总产值只有466亿元，在工农业总产值中，农业总产值的比重为70%，工业总产值的比重为30%，而重工业产值占工农业总产值的比重仅为7.9%。由于当时国际环境的影响和具体国情的因素，中国领导人选择了优先发展重工业的战略。正如国务院副总理兼国家计委主任李富春在关于第一个五年计划的报告中所说：“社会主义工业化是我们国家在过渡时期的中心任务，而社会主义工业化的中心环节，则是优先发展重工业。”根据这一战略安排，在整个“一五”期间，重工业基本建设投资占工业基本建设投资的85%，占工农业基本建设总投资的72.9%。而且，在以后的1952-1978年一系列的五年计划中，重工业都占据了核心地位。这种以城市工业尤其是重工业为核心的城乡二元结构在经济社会方面表现出来的具体特点有：
第一，以农补工。由于国家实行优先发展重工业的战略需要高额的资本积累，在当时的状况下，国家采取了以农补工的政策。通过统购统销和人民公社制度，国家实现了对农民和农业剩余的严格控制，以农民和农业的牺牲为代价积累了工业建设所急需的巨额资金。据估计，改革开放前的20多年，国家以工农产品价格“剪刀差”的形式从农业中提取的积累资金高达6000-8000亿元。
第二，实行城乡分割的户籍制度，限制农民向城市自由迁徙。如前所述，解放初农民还享有充分的向城市自由迁徙的权利，但是自从20世纪50年代后期实行城乡分割的户籍制度，把中国居民划分为农业户口和非农业户口后，广大农民自由迁徙的权利就受到了国家的严格控制，而非农业户口居住于城市就成了他们的特权。城乡人员的交流基本上处于隔绝状态，中国的城市化进程因为受到了人为因素的巨大障碍而严重滞后于工业化进程。
第三，实行“一国两策”的政策。中国居民被分为农业户口和非农业户口后，这种划分就不仅仅是户口簿上的区分了，更重要的是中国一系列的社会政策都以此为界线而有很大的不同。具有非农业户口的居民在社会地位、教育、医疗、就业、社会保障等方面都享有作为城市人的特权，而农民事实上却被排除在这种国民待遇之外。
第二阶段，1978至今：双重二元结构的形成与发展。1978年以来的改革开放实践，是中国自1949年以来最深刻最广泛的一次制度变迁。改革使中国的二元结构发生了很大变化，产生了双重的二元结构。其中第一重二元结构为中国整体的二元结构：非农业的一元是由城市非农业加上乡村非农业构成的，乡村农业为另一元；第二重二元结构是指在中国农村内部产生了一个新的二元结构：乡村非农业为一元，乡村农业为另一元。中国整体二元结构的发展经历了一个逐步改善（1979-1988），而后又加剧的过程（1988以后）。今天，我国正处于双重二元结构并存的阶段，当然，目前第一重二元结构是主要的，第二重二元结构是次要的。这种双重二元结构在经济社会方面表现出来的具体特点有：
第一，工农业之间的经济关系逐步以市场化的经济原则来确定。随着中国社会主义市场经济改革取向的确定和深入，市场机制在工农业产品交换中逐步占有越来越重要的作用，20世纪80年代中期以来，国家终于取消了实行30年之久的农产品统购派购制度，越来越多的农产品实现了市场定价，从而使工农业产品之间的价格关系逐步趋于合理。
第二，以农民工为主要形式的农民向城市的自由流动大大加强。由于农村实行了家庭联产承包责任制，农村劳动力从人民公社的束缚中解脱出来，在完成家庭承包经营的情况下大量闲置劳动力开始流向城市，另一方面随着城市改革的推进和社会主义市场经济的建立，城市对农村转移的劳动力吸纳能力也大大增强，并且随着改革的日益深入，对农民向城市的流动的限制也逐步减少。
第三，以乡镇企业为主要特色的乡村非农业经济蓬勃发展起来。邓小平就曾说过，乡镇企业的异军突起是中国农民的一大创造，是他所没有想到的。可以说，乡镇企业的兴起和发展是对中国传统二元结构的一大突破，并且起到了某种联系二元经济的桥梁作用。
第四，包括小城镇建设在内的中国城市化进程大大加快。随着中国经济的发展和工业化进程的加快，中国城市化步伐也明显加快。其中星罗棋布的小城镇建设是中国城市化过程中的一道独特而亮丽的景观。据统计，截至2002年底，中国有建制镇20600个，常住人口2.75亿，分别占全国人口的22％，农村人口的32％。小城镇建设在中国城市化进程中功不可没。
第五，中国城乡二元关系在现阶段的最新变化。这主要表现在，其一，城乡收入差距有不断加大的趋势。1978-1984年城乡居民的收入差距由2.37:1缩小到1.71:1。但此后城乡居民收入差距又呈逐步扩大趋势。1993年城乡居民收入差距已扩大到2.54:1。2002年，据粗略测算，若只考虑货币收入，城乡居民收入差距为4:1，若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5-6:1。其二，中国政府正在逐步实施改变“一国两策”的政策，统筹城乡发展，实现社会公正。2004年政府宣布将在五年内取消实行了几千年的农业税。党的十六届五中全会明确提出实行工业反哺农业，城市支持乡村的方针。2006年至2010年，中国将逐步把农村义务教育
全面纳入公共财政保障范围，从而取消了农村义务教育学杂费。中国政府正着手探索在农村建立健全包括养老、医疗、失业等在内的社会保障问题。农村合作医疗制度已经初步建立，并开始发挥效应，受到农民的欢迎。中国政府将建立更加严格而公正的土地征用制度，逐步改变对进城农民工的歧视，尝试改革户籍制度等。以上所述表明，中国政府已经开始改变对城乡居民实行“一国两策”的做法，为逐步改变城乡二元结构而努力。
（二）中国城乡分割体制与二元结构对中国发展的影响
1．对中国经济发展的负面影响
第一，这种城乡二元结构体制不利于社会主义市场经济的顺利发展。社会主义市场经济的深入发展必须以形成全国范围的统一大市场为前提和基础。而这种二元结构体制，人为地把全国市场划分为了城市市场和乡村市场，长期以来，这两种市场基本上处于相互隔绝的状态，在很大程度上成为两个自我封闭的市场，从而极大地限制了生产要素在全国范围的自由流动和合理配制，使市场机制不能充分发挥作用。
第二，这种城乡二元结构体制是导致“三农”问题的结构性、体制性因素。“三农”问题之所以成为中国现代化的一个根本性问题，从国民经济的结构上看，就是因为中国具有发展中国家的典型特征——现代化工业与传统农业并存的二元性。因此，中国“三农”问题这个复杂而艰巨的难题的根本性破解就要从彻底完成二元经济的一元性转换入手。
第三，这种城乡二元结构体制导致中国农民的消费水平比较低、消费观念比较落后，从而使消费对生产的促进作用受到限制。众所周知，中国是一个以农民为主体的大国，由于在这种城乡二元分割的状态下，中国农民的收入长期得不到根本性提高，因此，中国农民的大多数长期生活在节衣缩食之中，购买力是很有限的。不仅如此，长期生活在这种生存状态的中国农民的消费观念自然也是十分落后的，他们有钱也舍不得花。这就使中国整体的消费水平难以拉动中国经济的发展。
2．对中国政治发展的负面影响
第一，这种城乡二元结构体制限制了中国农民对国家政治活动参与的热情和能力。城乡分割体制使得中国农民只能长期甚至终生都要固守农村，很少考虑外面的世界，至于国家大事自然是“肉食者谋之，又何间焉？”另一方面，中国农民长期生活在闭塞的环境中，对有关国家活动的政治信息了解得不多。这对中国农民参与政治的热情和政治参与的能力均产生了不可忽视的负面影响。
第二，这种城乡二元结构体制不利于培养中国公民的民主平等观念。中国实行城乡分割的二元结构体制，实行“一国两策”的政策，这可以说是中国最大的不平等。这种不平等不利于培养中国公民（既包括中国城市公民，也包括中国农村公民）的民主平等观念，他们被一种强烈而深刻的身份意识限制住了，不利于社会主义民主政治发展。
第三，这种城乡二元结构体制不利于工农联盟的巩固和发展。这种城乡分割体制，把工人和农民限制在两个不同的生活天地，这就极大的削弱了二者之间的密切联系。这对于以工农联盟为基础的人民民主专政的国家政权建设也有不良影响。
3．对中国文化发展的负面影响
第一，这种城乡二元结构体制不利于农村教育的发展。由于国家对城乡教育长期以来实行不同的政策，城市教育主要由政府财政负担，而农村教育则主要要农民自身承担，因而农村教育投入明显落后于城市，结果造成城乡教育发展非常不平衡。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1％，远低于城市人口占65.4％的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成。可见城乡教育差距是多么悬殊。而且，改革开放后，随着农民工大量涌入城市，农民工子女的教育问题又因为城乡分割体制而成为一个亟待解决的社会问题。第五次人口普查显示，中国有流动儿童近2000万。中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，流动儿童失学率竟高达9.3％。
第二，这种城乡二元结构体制不利于农村公共文化的发展。在这种城乡分割的体制下，中国公共财政的支出方向一直倾向于城市，而作为国民主体的广大农民生活的地方——农村，却一直处于被忽略的边缘位置。农村公共文化设施和公共文化服务的落后使农民的文化生活十分贫乏，农村文化的发展十分落后，结果造成一些腐朽文化又死灰复燃，这是不利于社会主义先进文化建设的。
4．对中国社会发展的负面影响
第一，这种城乡二元结构体制不利于社会的全面进步。所谓社会的全面进步不仅指政治、经济、文化、社会各领域的协调发展，也应包括城乡之间的共同繁荣。如前所述，这种城乡分割的二元结构既不利于前者的协调发展，更不利于后者的共同繁荣，因而是有碍于社会的全面进步的。
第二，这种城乡二元结构体制不利于和谐社会的构建。从理论层面讲，一个和谐的社会首先应该是一个民主法治、公平正义的社会，而实行“一国两策”的城乡分割体制，似乎有悖于社会主义民主法制的基本精神，也与公平正义的社会要求相差甚远。从实践层面讲，由于社会保障未能普遍惠及广大农民，处于社会竞争劣势地位的农民其生存状态是值得考虑的。尤其是中国农民工这一体现中国城乡二元体制特色的特殊群体所面临的各种经济社会乃至家庭婚姻问题，是不应该被我们所忽视的。这些问题如果解决不好，是有可能成为导致社会非和谐的诱因的。
第三，这种城乡二元结构体制不利于公民社会的培育。公民社会首先要以公民意识的觉醒为前提，而这种城乡分割体制，长期把广大农民固定于封闭的农村社会，这就助长了中国农民作为小生产者的封建狭隘的落后的社会意识，相反，与现代社会相适应的公民意识却处于睡眠状态——中国农民的独立意识、主体意识、平等意识、权利意识、责任意识、法制意识、参与意识等都是比较欠缺的。中国农民公民意识的缺乏是中国公民社会不发达的一个内在的根本性的因素。
（三）统筹城乡发展，改变城乡分割体制与二元结构的路径思考
统筹城乡发展，改变城乡分割体制与二元结构是社会主义市场经济深入发展的内在要求，是全面建设小康社会的内在要求，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。统筹城乡发展，改变城乡分割体制与二元结构需要多管齐下，配套改革，稳步推进。
1．改革户籍制度，建立城乡统一的户籍管理体制
中国城乡分割二元结构体制的核心制度就是城乡分割的户籍管理制度，虽然中国改革30年了，但是这一制度至今仍未有根本性的改变，从而引发了一系列经济社会问题。因此，统筹城乡发展，改变城乡分割体制与二元结构，就必须下决心坚决改革现行的户籍管理体制。
第一，重新界定户籍管理的功能范围。户籍管理最基本的功能无非是掌握居民的流动分布情况，以便加强对社会成员的日常管理。而我们过去却让一本小小的户口簿承载了过多过重的社会功能，成为分配社会权利和义务的重要凭证，以致人们的社会地位、教育、就业、医疗、社会保障、社会福利、婚姻家庭等等都因这本小小的户口簿而截然不同。改革户籍制度，就是要打破把公民分为农业户口和非农业户口从而把两者固定在农村和城市的强制性限制，充分保障社会成
员迁徙和居住的自由权利，就是要剥离附加在户口上的不平等的社会权利，还原户口管理的本来面目。
第二，明确户籍制度改革的方向和原则。户籍制度改革的方向和原则应该是打破城乡分割和区域限制，实行以固定住所和稳定收入为主要依据申报户口登记，划分农业户口和非农业户口的管理办法，逐步实现人口的自由迁徙，并对城乡居民一律实行平等的社会政策，最终建立起城乡统一的户籍管理制度。
第三，合理确定户籍制度改革的方法和步骤。户籍制度改革是关系到所有公民的一项制度变迁，必须积极推进，稳妥实施。从目前国情出发，可首先从乡镇和县城开始实行新的户籍制度，然后再到省市级城市，最后推及全国，建立起城乡统一的户籍管理体制。
2．建立城乡统一的劳动力市场
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确指出：要“逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益。”建立城乡统一的劳动力市场对统筹城乡发展，改变城乡分割的二元结构体制具有重要的意义。
第一，消除劳动力市场上对进城农村劳动力的就业歧视。当前所谓劳动力市场上的就业歧视，最大的就是城市劳动力市场对进城农村劳动力就业的歧视。这种歧视主要表现为：（1）就业准入歧视。有的城市规定企业用工要首先招本地城镇户口的，再招本地农村的，再招本省外地农民工，最后才招外省来的农民工。（2）就业岗位歧视。一些大中城市把行业、工种划分为农民工禁止进入、限制进入、允许进入的三种类型，对农民工筑起产业壁垒，使农民进城就业限制在脏、累、重、险行业及工种的极小范围内，保留大量行业、工种，作为有城市户口居民的就业特权。（3）就业待遇歧视。城乡劳动力同工不同酬。多数农民工月工资明显低于城市职工。因此，消除劳动力市场上对进城农村劳动力的就业歧视，实行城乡统一的劳动力就业政策，是建立城乡统一的劳动力市场的当务之急。
第二，逐步建立公平对待进城农村劳动力的城市公共服务制度。由于城乡户口的限制，许多进城农村劳动力享受不到所在城市的公共服务，成为城市生活中的“边缘人”。因此，需要建立公平对待进城农村劳动力的城市公共服务制度。（1）就业服务。当地政府要在及时提供就业信息、劳动合同签订、劳动环境监督、劳动报酬的兑现、劳动权利的维护等方面为农民工提供有效的服务。（2）教育、住房、文化生活等方面的服务。为农民工提供教育服务应该包括他们自身的教育培训，尤其是他们子女的学校教育。要在入学方面，实行农民工子女和当地城市居民子女平等对待的办法，保障农民工子女接受教育的权利。要把农民工的住房、文化生活等问题纳入到政府计划和社区建设之中，统一规划，使他们真正融入到城市生活之中去。（3）社会保障服务。要根据当地经济发展情况和农民工要求，逐步建立覆盖农民工的城市社会保障体系，让他们真正享受到市民待遇。
第三，从根本上消除城乡人力资本的差异。要真正建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，就要从根本上消除城乡人力资本的差异。根据国家统计局的资料显示，2002年全国城镇人口平均受教育年限为9.21年，而农村人口平均受教育年限为6.79年，后者仅为前者的73.7%。这就使进城的农村劳动力在就业市场上只能处于劣势地位。因此，要大力发展农村教育，不断提高农民素质。不仅要提高农民的受教育年限，还要改善教育结构和内容，加强对农民的职业培训和职业教育。
3．积极推进中国工业化和城市化进程
积极推进中国工业化和城市化进程，是统筹城乡发展，改变城乡分割的二元结构的根本途径。
第一，积极推进中国工业化进程。统筹城乡发展，改变城乡分割的二元结构，从产业结构来看，实际上就是使传统农业向现代工业转变，不断提高现代工业在国民经济中的比重的发展过程。因此，积极发展工业，是中国二元经济一元化的本质要求。从根本上说，积极推进中国工业化进程必须像十六大报告所说的那样，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。从我国国情出发，积极发展乡镇企业对于改变城乡二元经济结构具有独特而重要的作用。乡镇企业的快速发展，极大地改变了农村的经济结构。更为有意义的是乡镇企业的发展为农村剩余劳动力的转移提供了重要的途径，同时，也加快了我国农村城市化进程，为传统农民的市民化转换提供了现实的经济社会基础。
第二，积极推进中国城市化进程。统筹城乡发展，改变城乡分割的二元结构，从社会发展来看，实际上就是不断由农村向城市化发展的过程。我们要综合规划，大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。其中，积极推进小城镇建设对于改变城乡分割的二元结构具有特殊的意义。1998年10月，中共十五届三中全会指出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，随后1998、1999年中央经济工作会议制定了落实小城镇大战略的具体方针。十六大报告更是明确指出了发展小城镇的方针：“发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”发展小城镇一方面可以就近转移农村剩余劳动力，缓解大城市的就业压力，减少农村城市化、农民市民化的转换成本；另一方面，可以有效增加农民收入，缩小城乡差距，实现共同富裕。
4．大力加强社会主义新农村建设
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。这是统筹城乡发展，改变我国长期以来存在的城乡二元结构的战略性举措。加强社会主义新农村建设应该在两个方面狠下功夫。
第一，要大力提高农村生产力，积极引导和支持农村产业化发展。要积极实施科教兴农战略，加大农业的科技投入，用现代科技改造传统农业，提高农业机械化水平，发展现代农业。要大胆探索农业产业化经营，着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，从而推动农业生产的产业化、社会化、市场化、企业化，从而与现代化大生产接轨，为中国二元经济一元化创造出一条切实可行而又快捷高效的路径。
第二，要大力加强农村基础设施建设，强化农村公共服务功能。要着力加强农民最急需的生活基础设施建设；要加快发展农村义务教育，加大公共财政对农村义务教育的投入，促进城乡义务教育均衡发展；大规模开展农村劳动力技能培训；大力发展农村卫生事业，积极推进新型农村合作医疗制度试点工作；繁荣农村文化事业，重点加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设，继续实施广播电视“村村通”和农村电影放映工程，发展文化信息资源共享工程农村基层服务点，构建农村公共文化服务体系；要逐步建立农村社会保障制度，按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度以及农村最低生活保障制度等。
（本章完）