五、正确处理中央与地方的关系

在中国，协调中央与地方关系，既是一个历史难题，又是改革中所面临的现实挑战。可以说，历史上每一个王朝都致力于研究解决这一问题，无数的政治家和研究者精心设计和实行了诸如分封制、郡县制、郡国并行制、调整行政区划等各种各样的措施，但是往往是收效一时，最终往往陷入地方势力尾大不掉的泥潭，甚至引发战争，带来更大的灾难。

中央与地方关系也是新中国成立以来始终未能处理好的一个至关重要的问题。建国以来，中央与地方关系几起几落，陷入集权－分权—再集权－再分权的循环之中，处在“一统就死，一放就乱”的两难境地。正因为如此，中央历代领导集体都高度重视中央与地方关系，尤其是中央与地方关系的改善和协调。毛泽东强调：“处理好中央与地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”。20世纪80年代，针对中央与地方关系中出现的问题，邓小平指出“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’，这话讲了几年了。党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。我赞成边改革、边治理环境整顿秩序。要创造良好的环境，使改革能够顺利进行。中央定了措施，各地各部门就要坚决执行，不但要迅速，而且要很有力。”1995年十四届五中全会闭幕时，江泽民发表了题为《正确处理社会主义现代化建设中若干重大关系》的讲话，提出要处理好十二个带有全局性的重大关系。其中，第十大关系就是中央与地方的关系。2005年，温家宝总理在向十六届五中全会作《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》时，把正确处理中央和地方的关系，作为“十一五”期间需要处理好的五大关系之一。党的十七大报告指出：“统筹中央和地方关系”是实现科学发展观的根本方法之一，并号召“全党同志要坚决维护党的集中统一，自觉遵守党的政治纪律，始终同党中央保持一致，坚决维护中央权威，切实保证政令畅通。”

回顾历史是为了认清现在和开辟未来。在新的历史条件下，如何协调中央与地方关系，是对党的执政能力和政府管理能力的历史性考验。

（一）坚持“两个积极性”原则

在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性，是我们一贯坚持的重要指导原则。在中央与地方关系上，1956年是取得重要突破的一年。在大量调查研究和听取汇报的基础上，毛泽东提出了正确处理中央与地方关系必须坚持发挥中央和地方两个积极性的原则。即中央和地方的关系是一个矛盾。解决这个矛盾，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性的好得多。”为什么要充分

发挥中央和地方两个积极性呢？一方面，为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。另一方面，“中心的问题是在中央的统一领导下，适当扩大地方的权限。因为地方比中央更加接近企业和事业的基层单位，更加接近群众，也更加容易了解实际情况，适当扩大地方的权限，就能更好地把地方上的一切力量，一切积极因素，组织到社会主义建设事业中来。”

（二）维护中央权威，尊重地方利益

改革开放开始后，在反思“文革”发生的原因时，中央高度集权一度被认为是造成过去经济停滞和政治动乱的根源而受到批判。中央政府认识到，一方面，中央通过部委集中了过多的权力。部委管了许多不该管、管不好、管不了的事，陷于事务主义而不能自拔。另一方面，基层缺乏自主权，人民群众的积极性难以充分调动。克服这一弊端的有效途径是下放权力。因此，作为中央与地方关系变革的方向，理所当然地要改变那种中央通过条条高度集权的体制，推进向地方的分权。在上述思想的指导和影响下，从1978年到1992年，放权让利，调动地方政府的积极性，构成了这一时期中央与地方关系变革的主线。

以邓小平为核心的第二代中央领导集体在处理中央与地方关系上的创新之处和坚持的原则是，维护中央权威，尊重地方利益。“维护中央的权威”，就是要保证中央的政令畅通，决定了的事情各方都要认真去办。强调维护并服从中央的权威，这对于一个发展中的大国，一个快速变革的超大社会而言是至关重要的。在党的基本路线和总方针、总政策、总目标以及关系全局的重大问题上，全党必须与中央保持一致。即“中央说话算数”。我国是幅员辽阔、人口众多的发展中国家，我们党面临着艰巨复杂的改革和建设任务。只有维护中央的权威，才能增强党的凝聚力和战斗力；才能保证国家统一、民族团结和社会稳定；才能保障改革开放和现代化建设的顺利进行，逐步实现各族人民的共同富裕，实现社会主义物质文明与精神文明的共同发展。这是全党和全国人民的最高利益所在。

“尊重地方利益”是一个很重要的提法，一个很重要的发展。因为，这标志着中国最高层领导国家结构管理观念的深刻变化，即已经从简单地“放权”、“让利”，转向了谋求在中央与地方之间建立规范化的领导与监督，分工与协作关系。“利益”概念的提出，也是有新意的。过去，在论证发挥地方的积极性时，一般只是强调地方的“特殊性”，强调中央的一般性政策很难适应各地的特殊情况。地方“利益”的概念，包括了特殊性的因素，但要比特殊性广泛和深刻得多。

（三）实现全局利益与局部利益的有机统一

改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新

的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。针对上述状况江泽民指出，处理中央与地方关系总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。必须加强中央的统一领导，维护中央权威。宏观调控权必须集中在中央，中央在制定政策时要充分考虑地方合理的利益和要求，地方要自觉服从和顾全大局，正确运用国家赋予的必要权力，调节好本地区的经济活动。

（四）合理划分中央与地方政府的职责权限

不同层级的政府工作任务是有差别的，“位于不同层次的政府其职能应各不相同”。在中国这个超大规模的国家里，中央和上级政府不可能做到事无巨细、事必躬亲，把各项事务包揽无遗，而不得不根据事务的性质在各个层级的政府中合理地配置政府的职能和权力。

建国后，中央政府很早就意识到了合理划分中央政府与地方政府职责权限的必要性，并提出了划分的原则和一些基本思路。1956年党的八大在修改党章中专门增加了这样的条文：“党的中央组织和地方组织的职权应当有适当的划分。凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一；凡属地方性质的问题，和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜。上级地方组织和下级地方组织的职权，也应当根据同一原则作适当的划分。”江泽民在十四届五中全会上的讲话指出：当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。2002年党的十六大报告提出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”2004年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权限。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”

（本章完）