第八章 法治思维：党治国理政的新思维

李永胜

内容摘要：党的十八届四中全会，立足于我国国情，紧紧围绕中国特色社会主义事业总体布局，适应推进国家治理体系与治理能力现代化的要求，直面中国特色社会主义法治建设领域的突出问题，回应人民期待，从法治文明的战略高度对党治国理政的思维与能力作出了具体明确的阐述，提出了以“法治思维与法治方式”推进各领域改革的全新理念，它涵盖了“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”四个方面，涵盖了党和政府的各项工作内容，它体现了我们党执政理念和治国理政思维的发展变化。不仅如此，四中全会还进一步从执政党、政府、社会、党员干部群体和公民个人五个层面提出了法治思维的具体内容与要求，使法治思维与方式成为贯穿中国特色社会主义法治道路的一条鲜明主线。

关键词：法治思维 治国理政 内容要求

哲学是关于思维的科学。所谓思维方式，“是一定时代人们的理性认识方式，是按一定的结构、方法和程序把思维诸要素结合起来的相对稳定的思维运行样式”。[1]所谓“法治”，是指以民主政治与市场经济为基础，以法律至上为核心的一种治国理政的基本方略。[2]法治的基本精神具体包括：1．法律至上——法律在国家社会生活中具有最高权威，它居于国家和社会的统治地位，法律应成为社会治理的最高准则，实现规则治理，[3]正如十八届四中全会所说：“法律是治国之重器。”[4]2．良法之治——依照完备、有效、内部严密统一的正义之法（法律内容反映大多数人的意志、利益和要求）进行社会治理，正如十八届四中全会所说：“良法是善治之前提。”[5]3．权利本位——一切从人出发，以人为中心，人的自由、解放、尊严、幸福和全面发展，是个人、群体、社会和政府的终极关怀目标。[6]所以，法治必须以追求人民利益为根本宗旨，以保障人民权利为终极目标。4．司法公正——公正是法治的生命线，是法的核心价值，司法既要体现出实体上的公正，也要体现出程序上的公正，即司法必须在法律程序内运作，必须展示出一套法定的、公开的、公正的解决各种利益冲突的程序。[7]“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”[8]5．依法执政和依法行政——在法治社会中，法律是社会最高的、最终的支配力量，执政党必须依法执政，政府必须依法行政。所以，所谓法治思维，就是指以法律价值为核心价值（或以宪法价值为最高价值标准），以寻求良法善治为手段，基于法治的本质、规律与精神观察事物、评价事物、分析和解决问题的一种理性化思维方式。

一般说来，法治具有如下五个方面的功能与价值：一是提供一种自由的秩序。法治通过构建尊重人的权利、保障人的利益的法律体系，营造一种保障人的基本权利（生存权、发展权等）、尊重人的自由和创造的社会生态环境，具体体现为法无禁止即可为，从而为人们提供自由的行动空间和发展秩序。[9]二是法治为人们营造稳定的行为预期。一个社会的健康可持续发展，不仅需要自然资源、人力资源的物质支撑与保障，而且需要一个稳定并可预期的制度设计与体制安排。一个稳定的可把握的制度安排，可以使人们对未来产生稳定的行为预期，并对自己所选定的理性行为充满信心，给人以安全感和确定性，[10]稳定、透明、可预期的法治化环境可极大地消除人们的各种非理性的投机行为。三是法治具有引领和规范作用。社会主义法治是凝聚了广大人民群众的意志并为大众所认同的行为规范，它以一整套明确稳定的强制性规矩为人们提供了一种规范性的行为模式与价值理念，法治具有较强的规范能力。法治的实施与运行可强化法律权威，增强社会认同，形成价值引领，有助于达成社会共识，引导人们的行为，规范政府、组织和个人的行为，并有效地规范各种社会关系，协调社会矛盾，形成和谐有序的社会生活秩序。四是法治具有社会评价和行为导向的作用。法治体系中蕴涵着一整套社会公认的价值标准（社会主义法治体系蕴涵着社会主义核心价值体系），它通过对各种行为主体权利义务内容与关系的分析与界定，明确告诉人们应当做什么（提倡什么行为）、不应当做什么（禁止什么行为），以及行为做事的具体程序与合理规则等，形成为具有外在强制力的鲜明价值尺度，并通过赏善罚恶的法治实践的信息反馈与现实示范，从而对人们的思想、观念和行为具有价值评价作用（法治标准是对人的行为之是非、善恶、美丑进行价值判断与评价的基本标准）和行为导向作用（法治规则对社会行为可以起到预测、保障、激励和导向作用）。法治标准往往成为社会行为和社会关系的风向标和导航器。五是法治可提供操作化的行为标杆，从而提供并开辟某种理念、精神、信仰向现实行动转化的具体路径。法治通过对人们之间权利义务关系的具体界定、实际运行和效果评价，达到对人们具体行为的明确指引、理性判断、现实褒扬和惩罚制裁，从积极和消极两个方面为人们提供一种具有合理性、正当性、示范性、可操作化、可实践的规范化行为方式与现实路径，开辟“应当”、“应该”到“实行”、“现行”之间的通道，可使法治理念、精神、原则、规定等抽象化的内容转化为人们的具体化、操作化和接地气的实际行动。可见，法治具有认同性高、导向鲜明、预防性强、可预期性明显、稳定性好、可操作性强、可救济性好、均衡性佳及具有可控制性等突出特征，[11]无疑是社会多样化、利益差异化、价值多元化复杂格局下最能凝聚社会共识的价值理念和行为依据。从社会治理思维的角度来看，法治思维是浸润着自由、民主、秩序、平等、公正、确定性（可预期性）、操作性等现代价值理念的一种科学思维方式，与其他社会治理思维例如人治思维、统治思维等相比较，法治思维具有规范性、程序性、均衡性、稳定性、建设性、可操作性、有效性和全面性等无可比拟的诸多优势。

[12]因此，它对于我们实现国家治理能力和治理体系的现代化具有十分重要的意义，尤其是对于我们这样一个缺乏法治精神和法治文化传统的中国社会来说，更是我们亟待确立并强化的现代化思维。国家治理的现代化思维包括民主化、制度化、法治化、多元化等思维内容。

党的十八届四中全会《决定》提出，全面推进依法治国，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，以法治精神、法治思维、法治方式治国理政。全面推进依法治国的理念，给予了我们在新的形势下更全面、更科学、更理性地观察世界和处理问题的全新视角。这是立足于中国特色社会主义法治道路建设实践的现实、围绕中国特色社会主义事业总体布局创造性地提出的契合时代主流的崭新思维方式，体现了我们党在全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦新阶段治国理政的新思维——法治思维，并从思维主体的角度，对执政党、政府、社会、党员干部群体和公民个人五个不同层面的主体，从法治文明的战略高度提出了各自明确而具体的思维内容和要求，为我们全面推进依法治国提供了基本思维遵循与行动指南。

一、执政党层面

《决定》指出，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，真正运用法治思维和方式领导国家各项工作，并强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，维护宪法的尊严和权威。坚持“一切按照宪法和法律办事”的法治原则和宪法价值为最高价值的法治思维，使执政党的一切活动都在宪法的框架下运行，使宪法成为执政党活动的坚实基础和坚强后盾，彰显宪法的权威和宪法价值的至上性。宪法是党和人民意志的体现，依宪执政是党的领导的本质所在。坚持宪法至上，维护宪法权威，意味着在社会多样化、价值多元化、利益差异化的社会背景下，坚持把宪法看作全国各族人民价值共识的最大公约数，以此为平台熔铸各阶层各群体各党派求同存异、共存共赢的社会价值链，最大限度地凝聚共识，增进团结，强化认同。这实质上是从价值观和价值理念层面对社会主义核心价值观和社会主义信仰体系的自觉坚守和维护，从而以宪法精神为旗帜统一人们的思想和行为，更好地发挥法治对社会的引领和规范作用。《决定》还强调，充分运用宪法和法律手段（实质上是着眼于法治思维），善于把党的主张通过法定程序上升为国家意志，实现党的主张、人民利益与国家意志的辩证统一，以法治化方式实施党的建设，使党的领导、党的生活、党的权威都符合宪法精神。以法治化思维考量和谋划党内生活，实现党内生活和国家生活的有机统一，这就从法治文明的战略高度确立了中国共产党执政的现实正当性、合法性与权威性。四中全会还强调，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，实现党的政策和国家法律的相得益彰、一体联动，这将有助于将党的执政理念和执政愿景通过科学立法转化为可操作、可实行、可验证的制度安排与政策设计的刚性要求，必将进一步加快社会主义法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设进程。

二、国家、政府层面

四中全会强调，政府要在党的领导下，在法治的轨道上工作，真正运用法治思维与法治方式领导国家各项工作，依法行政。遵循法治建设规律，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，通过法治建设，把权力关进制度的笼子，使权力行使理性化。要加强法律的实施，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，建设“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治中国。政府的一切行政权力都要有宪法和法律界限，国家行为不能突破法律界限，按照法律程序运行和施政。政府要以法治精神、法治思维为指导，以法治体系进行国家治理，把依法治国作为国家治理现代化的重要内容和新阶段，作为治理国家的一种新常态，使全面深化改革和公共政策决策具有合法性、合宪性基础，确保在法治的轨道上稳步推进改革开放与政策创新，以法治方式进行行政管理方式的创新，实现国家治理的统一性、规范性和权威性要求。按照法治政府职权法定、行为法定、程序法定、责任法定的基本要求，更新观念，转变思维，政府履行任何职能都要运用法治思维和法治方式，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行[13]，从而使法治理念落地生根，使法治精神融入政府行政意识与权力运作思想深层，成为一种思维习惯，真正成为规范一切权力的牢固基石。

三、社会层面

建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治中国。四中全会强调，构建中国特色社会主义法治体系，它包括完备的法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系五个子系统。推动全社会树立法治意识，增强法治观念，推进多层次多领域依法治理，建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷的社会机制，自觉运用法治方式对社会生活进行规范，用法治理性规范人性道德品行，使全社会相信法律，建设法治社会。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，不断提高社会治理的法治化水平，使宪法和法律成为公共治理的最高权威，提升全社会对于宪法精神与法律价值的认同度，坚持在法律面前人人平等，在全社会树立起完整的法治理念。学会以法治理念、法治思维、法治方式更好地统筹社会力量，平衡社会利益，调节社会关系，规范社会行为，化解社会矛盾，表达利益诉求，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。弘扬社会主义法治精神，大力培育和建设社会主义法治文化，为法治社会提供坚实的文化支撑。在全社会学法、用法、守法和文明执法的社会氛围中，培养社会的法治信仰，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光

荣、违法可耻的良好社会风气，用良法、善治、合作、共治构建起国家——社会——公民之间的良性互动关系，确立“法治”在社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明“五位一体”建设中的保障性地位，形成国家、政府、社会建设以“法治”为基本导向的新型合作共治发展模式。

四、党员干部群体层面

四中全会强调，党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力和依法办事能力，高级干部尤其要以身作则，以上率下。这是因为，党员干部对于全面推进依法治国起着重要的行为示范效应和辐射带动作用。俗话说，其身正，不令则行，其身不正，虽令而不行。所以，必须增强干部法治观念、法治为民意识，坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为干部教育必修课，通过学习教育，使他们对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守国家法律法规，带头依法办事，不得违法行使权力，大力提高党员干部法治思维和依法办事能力，坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题。党的各级组织和广大党员不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。适应全面推进依法治国的新形势，必须创新和优化党员干部政绩考核体系，要把能否善于运用法治思维和法治方式推动工作、能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，自觉把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作业绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，以此引导、激励和推动干部不断提高法治素养，增强法治观念。

五、公民个人层面

通过全面推进依法治国，实现全体国民自觉守法、护法、信法，使尊法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的法治理念，以保障人民根本利益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由，承担相应的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会、政治等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式，使法治成为公民权利维护和保障的坚强有力的基石。坚持全民普法，深入开展法制宣传教育，使每一个公民自觉守法遵法信法用法，牢固树立权利义务相统一的观念，强化公民规则意识，增强法治观念，引导全民自觉守法，遇事找法，解决问题靠法。引导公民依法理性地表达自己的诉求，依法维护个人权益，依法追求和实现自身利益最大化，培养人们的公民意识和宪法意识，使法治精神、法治理念、法治意识深深地融入国民的筋骨血脉之中，转化为人们的思维方式与行为习惯。让人们从内心敬畏法律、信仰法律并维护法律，使每一个公民成为“法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。

综上所述，在当前社会结构日益分化、社会矛盾日益凸显、利益主体日益多元化、人们思想观念和价值取向日益复杂化的背景下，形势的发展对我们原有的社会治理能力、治理方式、治理体系都提出了新的严峻挑战与要求。回应这些挑战，首先需要思维方式的转变。从思维方式上看，法治思维是契合法治文明的时代要求，有效破解社会治理诸多难题的现代科学思维方式之一。当前，改革深水区的利益藩篱，改革攻坚期的复杂难题，发展黄金区的利益摩擦，矛盾凸显期的社会风险，亟须创新社会治理思路与方式，回应人民期待，适应推进国家治理体系与治理能力现代化的形势要求，呼唤着运用法治理念与法治思维去攻坚与破解。所以，全面推进依法治国，要求我们以法治思维与法治方式推进包括全面深化改革在内的各项工作。为此，执政党、政府、社会、党员干部群体和公民个人等不同层面的思维主体，必须按照四中全会《决定》的精神要求，顺应法治文明的时代大潮，努力按照社会主义法治原则与法治精神，自觉确立适应现代社会发展要求的法治思维与法治理念，实现高度的法治自觉，以此推动实现国家治理、政府治理、社会治理的法治化和群体行为与公民个人行为的法治化，并以此自觉指导各层面行为主体自己的思想与行为，以良法、善政、合作、共治合力推动善治，就一定能够不断推进国家治理体系和治理能力的现代化，开辟中国特色社会主义法治实践的新天地。

参考文献：

[1] 李秀林、王于、李淮准主编：《辩证唯物主义和历史唯物主义原理》，北京：中国人民大学出版社1995年版，第398页。

[2] 李龙主编：《法理学》，人民法院出版社，中国社会科学出版社2003年版，第280—281页。

[3][7] 王利明：《厘清“法治”的基本内涵》，北京日报，2013年1月8日。

[4][5][8]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民日报，2014年10月24日。

[6] 李龙主编：《法理学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第281页。

[9][10] 周光辉：《探索创新型城市建设的治理机制》，中国社会科学报，2014年11月17日。

[11][12] 兀光：《用法治推进国家治理现代化》，中国社会科学报，2014年11月17日。

[13] 温宪之：《建设法治政府是依法治国的关键》，经济日报，2014年11月18日。

（作者工作单位：西安交通大学人文学院）

（本章完）