第三章 中国法治的哲学反思
周树智
内容摘要：学习研究中国共产党十八届四中全会作出的建设法治中国的决定，中国法治很值得进行哲学反思。有三个关系问题应引起国人注意和警惕：一是法治与人治的关系问题，二是法治与宪治的关系问题，三是法治与民主的关系问题。法治与人治的关系，就是要以法制治人治，而不能以法治之名行人治之实。法治与宪治的关系，就是要以宪制之宪治限制党和政府权力，维护公民人权，而不能以宪治之名走“以党治国”的老路。法治与民主的关系，就在于法治是形式手段，民主是内容实质，走以宪法宪制的宪治法治保护公民民主（人民民主）实现的新路，而不能走以法治形式手段，损害公民民主（人民民主）的老路。只有如此，我们才能建成法治中国，保障中国特色社会主义伟大事业顺利进行，才能实现中华民族伟大复兴。
关键词：中国法治 哲学反思 法治中国
2014年10月23日中国共产党十八届四中全会作出建设法治中国的决定，具有十分重大的现实意义。学习研究决定，我认为中国法治很值得进行哲学反思，建设法治中国有三个关系问题应引起国人注意和警惕：一是法治与人治的关系问题，二是法治与宪治的关系问题，三是法治与民主的关系问题。
一、法治与人治
建设法治中国，首先应正确认识和处理好法治与人治的关系问题。法治与人治的关系，在于以法制治人治，而不能以法治之名行人治之实。法治在中国是一个古老话题。早在2000多年前的春秋战国时期，天塌地裂，“礼崩乐坏”，乱世出英才，诸子百家争鸣，百花齐放，代表者有老子道家、孔孟儒家、墨子墨家等学说，其中有一家就是韩非子法家。韩非子集法家法、术、势之大成，他提出以法治国，依法重奖重罚，秦嬴政采纳了他的以法治国的法家学说，重奖重罚，调动起军官和兵卒的狂热性、勇敢性和拼死命精神，一声令下，万马奔腾，万箭齐发，横扫六合，以武力统一了全中国。
秦建国后，秦嬴政自称始皇帝，又以韩非子法家学说以法治国。结果怎么样呢？秦朝仅存15年，二世即亡，成了短命王朝。原因和教训是什么呢？不就是因为秦始皇没有正确认识和处理法治与人治的关系吗？韩非子以法治国，其“法”仅仅是君王整人治民的“刑法”，而君王高居于“刑法”之上，集全国的权力资源于自己一人，任由君王集权独裁国事行暴力专政统治整治国民，国人死生命运最后由君王一人独裁决定。因此，“刑法”即“王法”。皇帝地位至高无上，大权独揽，必然是孤家寡人，皇帝独裁往往依皇帝个人当时的喜怒哀乐情感意志转移而转移，难免朝令夕改，致使臣民无所适从。所以，秦时法治名为法治，实为刑治和人治，虽然在一个短时期内效率极高，长久行之，则不仅效率低下，而且必然会引发社会普遍不满，造成社会不稳定，埋下社会动乱和灭亡的祸源。
秦朝之后，2000多年来的中国统治者是不是就正确认识和处理好了法治与人治的关系？答案是：没有。不仅历朝历代封建君王没有正确认识和处理好法治与人治的关系，就是我们中国共产党建国执政后党的个别领导人也没有正确认识和处理好法治与人治的关系。
中国共产党十一届三中全会后，我国进入改革开放新时期。邓小平痛定思痛总结中国历史上法治与人治关系的经验教训，于1986年首次旗帜鲜明地提出： “要通过改革，处理好法治与人治的关系。”[1]1989年6月16日邓小平进一步指出：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”[1]1992年邓小平南方谈话指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”邓小平讲的法制，就是要把党的领导人的政治活动和全民的政治活动制度化法律化。正如他在1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》的讲话里指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[2]
现代法治与人治相比较，现代法治的优点和进步性就在于党和国家领导人的政治活动行为和全民的政治活动法制化以后，党和国家领导人的政治活动行为不会因执掌国家政治权力的领导人个人的喜怒哀乐情感意志变化而转移，不会因领导人更换而转移，全国的政局稳定有序，政治文明常态化和可持续发展，国家长治久安，就有了根本保证。搞现代法制比人治靠得住些，这是建设法治中国的一个根本前提条件。
二、法治与宪治
建设法治中国的核心问题，是应正确认识和处理好法治与宪治的关系，就是要把法治上升为宪治，以宪制之宪治限制党和政府的政治权力，维护公民人权，保证中国共产党走以宪执政的新路，而不能以宪治之名走“以党治国”的老路，这是建设法治中国的必由之路。
中国共产党十八届四中全会决定明确宪法在我国处于至高无上的地位，强调要建立以宪法为最高原则的法治体系，一切法律都要依宪法原则为依据；强调中国共产党要以宪执政，党要在宪法和法律范围内进行活动。随后，10月27日全国人大常委会第十一次会议决定每年12月4日为“国家宪法日”，强调要以宪治国。这一切表明，中国共产党和我国最高权力机关决心继承我国历史上的宪治传统。宪治是我国固有的。早在3000年前我国西周古老经典文籍《尚书》里就有“监于先王成宪”[3]（《《尚书·说命（下）》）之语，“王宪”一词意为根据先王制定形成的最高政治规则的宪法治国理政。《国语》里讲：“赏善罚奸，国之宪法。”意为赏善罚奸要依据国家宪法对赏善罚奸的最高规定，也是讲宪治。之后，《晋书》中说：“稽古宪章，大厘制度。”稽查古代宪法制定的最高章程为大政制度，即宪治。《唐书》有云：“永垂宪则，贻范后昆。”强调宪治规则要永远传下去，让后代遵行。中国的此类典籍为数不少。宪治是一种政治行为或政治活动，宪治的本质在于宪制，以宪法制度规范限制政治权力和活动。今天中国共产党十八届四中全会继承我国历史上的宪治传统，提出宪法至高无上，把法治上升为宪治，强调要以宪执政，全国人大常委会又决定每年12 月4 日为“国家宪法日”，强调要以宪治国，这都对提高全民敬重宪法和保卫宪法的观念意识，有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
可是，有不少学者和党的高层领导却对中国共产党十八届四中全会提出的宪法至高无上，把法治上升为宪治，强调中国共产党要以宪执政产生了误解，以现行《宪法》序言里规定“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”、“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”[4]为据，认为中国共产党应走“以党治国”的路，因此，这里很有必要讨论一下“以党治国”这个重大理论和实践问题。
众所周知，当今社会已进入民主政治时代和政党政治时代，国家治理是公民通过选举政党合法执掌国家政治权力和政府机关，由政府机关主导实施对公共事务的管理和对公共问题的治理，这种民主管理国家的国家治理方式与封建社会由皇帝一人高度集权独裁和郡县官僚专制的国家治理方式相比较，显然是一大社会进步。
但是，在具体政治实践中这种国家治理方式又很容易与“以党治国”混淆起来，很容易形成“以党治国”的民主政治的异化现象。所谓“以
党治国”，就是把党的领导误解为党权高于一切，党在国上，党政不分，以党代政，党包办代替一切政府行为。这种观念和行为，始于我们中国民主革命先行者孙中山先生，蒋介石把它发展为“党国”体制。毛泽东当年在井冈山时就发现了国民党直接给政府下命令的“以党治国”的方式和“党国”提法有问题。他指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法除宣传外，执行的时候，必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”[5]邓小平更是坚决明确地反对“以党治国”的观念和行为。他在抗日时期就明确地指出：“以党治国，结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府的一切法令都是共产党的法令，政府的一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众，这实在是最大的蠢笨！”[6]“‘以党治国’ 的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最有效办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党以党治国的遗毒传播到我们党内来”[6]解放后，1956年9月16日在中国共产党第八次全国代表大会上，邓小平作《关于修改党章的报吿》里指出：“确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[6]邓小平这些论述，对我们认识以党冶国的危害性有很大帮助。
应当坦率地承认，建国后我们党同样犯了国民党犯过的“以党治国”的错误，许多党员干部把共产党的领导误解为党权高于一切，党在国上，坐官当老爷，党政不分，以党代政。正如邓小平1980年8月18日在《党和国家领导制度的改革》的讲话里指出：我国的官僚主义，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。”[2]当然，今天的问题已不只是官僚主义问题，而是比官僚主义问题要严重千百倍的政治腐败问题。不过，问题的根源是相同的，就是“高度集权的管理体制”。这种“高度集权的管理体制”在我们中国还有中国特色，就是“一把手”体制。邓小平讲得最透彻，他指出：“权力过分集中的现象，就是在一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[2]这段话真是入木三分，一针见血。现在这种“高度集权的管理体制”或“一把手”体制，已普遍化到各单位都存在。
邓小平分析说：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，……谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”[2]“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人手里无权，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。”[2]邓小平认为：“革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。家长制是历史非常悠久的一种陈旧的社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害。”[2]针对“一些干部不把自己看作是人民公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众强烈不满”的现象，邓小平指出：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。”[2]
英国大历史学家阿克顿讲得好：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”[7]因为当前政治腐败现象是由“高度集权的管理体制”造成的，因此，政治腐败现象的发生必然普遍化。
现实和历史实践证明，这种“高度集权的管理体制”或“一把手”体制，不仅是造成党政干部政治腐败的根源，更直接损害和扼杀了宪法规定的公民人权和公民自由平等民主的政治权利。
为了克服“以党冶国”和“高度集权的管理体制”这一根本制度性体制性问题，邓小平有针对性地提出以“党政分开”为核心的政治体制改革的战略方针。邓小平明确指出：“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”“不搞政治体制改革，经济体制改革难以贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革。”“我想政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[1]
党政如何分开？如何改善和保证中国共产党的领导？这里有许多具体制度和法律设计问题要深入慎重地研究。但是，必须首先明确树立应该始终坚持的几个根本原则：第一，党政有别原则。党是阶级的一翼，共产党是工人阶级先进分子组成的党；政是国家公共权力机关，执掌国家公共立法权、行政权、司法权。第二，党政职能责任不同原则。党的主要职能责任就是党要管党，领导本党党员为实现本党信念宗旨和战略决策而奋斗。共产党以实现共产主义和全心全意为人民服务为信念宗旨，人民群众现在把国家公共权力的领导权赋予共产党执掌，共产党就应当负起领导者的责任，对当前重大战略决策拿出本党的主张意见，对人民群众负责；政的主要职能责任就是政要理政，具体负责落实国家公共事务管理和公共问题治理。第三，党对政的领导原则。所谓党对政的领导，就是党应该在战略决策、路线政策、大政方针上对政府（广义）实行政治领导，并且党只能在宪法和法律许可的条件下和范围内，通过宪法制度体系的合法途径和法定的程序，实行对本党在政府（广义）里的党员的领导和监督，使党的主张意图合法地转化为政府的法律、法规、法令和公众实践活动，依宪依法实现党对政的领导。
我认为，要真正改善和加强中国共产党的领导，不仅应真正贯彻落实邓小平提出的以“党政分开”为核心的政治体制改革的战略方针，而且还必须真正贯彻落实具有中国特色的中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度。为此，当前在理论上先应认真作“正名”工作，因为现在这一有中国特色的政党制度有其名而无其实。孔夫子说得好：“名不正，言不顺，言不顺，事不成。”[8]（《论语·子路》）所以，先应认真地为“中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度”作一下“正名”工作，使其名符其实。第一，如何正确理解“中国共产党领导”？现在一些人把它理解为“大权独揽，协调各方”，实践结果是“最高领导人一人说了算”。显然，这不是对“中国共产党领导”的正确理解。“领导人”一词，现在很高大很神圣很神秘。应该说，领导人比一般人志向更高远，责任更重大，所以，众人敬仰拥护，的确很伟大。但是，“领导人”并不是很神秘的，应该值得迷信的。说白了，其实，“领导人”一词正确通俗的理解应该是：某人（或某些人）因某些事是某些人的领头人、发起人、倡导人、会议协商的召集人、主持人和组织人。因其是多重身份的统一体或一体化，所以，众人敬仰拥护他们。这就是说，在“中国共产党领导的多党合作的政党制度”里，中国共产党因某些事是多个友党的领头人、发起人、倡导人、会议协商的召集人、主持人和组织人。第二，如何正确理解“多党合作”？现在一些人把它理解为“多党参政”，实践结果是“多党参政只有发言权，无决策权”。显然，这不是对“多党合作”的正确理解。正确通俗的理解应该是在“中国共产党领导的多党合作的政党制度”里，在中国共产党领导下多党合作共事。第三，如何正确理解“政治协商”？现在一些人把它理解为“中国共产党决策通报会”，实践结果是“多党成了花瓶
子摆设品”。显然，这不是对“政治协商”的正确理解。正确通俗的理解应该是在“中国共产党领导的多党合作的政党制度”里，“政治协商”是贯彻落实中国共产党领导的多党合作的政党制度的组织形式，在中国共产党领导下多党合作共同协商国是。第四，现行《宪法》序言里规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，可惜在现行《宪法》具体章节里对“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”并无具体规定，结果就无法把这一制度具体落实到实处。因此，我建议修改现行《宪法》时，在《宪法》具体章节里应对“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”原则作出具体规定，同时，制定《政党法》，这才能使此项制度实现宪治化法治化，才能把这一制度具体落实到实处。
为了克服“以党冶国”这一根本制度性体制性问题，真正改善和加强中国共产党领导，最重要的还是要改革和加强中国共产党的自身建设，真正建立起中国共产党自内而外有序民主的领导制度体系。改革和加强中国共产党自身建设，最关键的问题是正确处理党的各级领导者与党员群众的关系，党的各级领导者要善于领导党员群众。现在有很多党的各级领导者把党领导党员群众误解为“我下命令，你们去执行”。这是党的领导吗？只要冷静想一想，你肯定会给出正确答案：这绝对不是共产党的领导。共产党的领导，是以正确的马克思主义理论作指导的，是建立在集体正确决策之上的，并且是以党的领导者带头实行为前提的。这就是说，党的领导者和党员群众在党内的政治地位是平等的，党的领导者要站在党员群众之中去领导党员群众，以身作则，事事先行，领导党员群众向前行，而不能是党的领导者高居于党员群众头上称王称霸。共产党要扩大自己的领导，一是要正确处理共产党与友党的关系，二是要正确处理共产党与非党群众的关系，也只能依靠建立起中国共产党自内而外有序民主的领导制度体系，而不能是共产党的领导者高居于友党和非党员群众头上称王称霸。
现代宪治与传统宪治的关键区别是：政党政治或政党民主政体取代了王宪、王法和人治的旧政治体制，党国体制（或“以党治国”体制）其实质是传统宪治。
当然，要真正克服传统宪治体制、实现现代宪治体制，只能走全面深化政治体制改革之路。只有通过全面深化政治体制改革，才能真正克服“以党治国”的旧体制，才能真正使中国共产党走上依宪执政、依法执政的现代民主宪治新路，才能以现代民主宪制的宪治规范限制各单位党的一把手个人手上的权力，维护公民人权和公民自由平等民主的政治权利，才能真正改善和加强中国共产党领导，这是建设法治中国的必由之路。
三、法治与民主
现代法治与民主的关系是建设法治中国的最根本的问题。现代法治与民主的关系，就本质分析，应该说法治是形式手段，民主是内容实质，就是要以法治保障保护实现人民民主（公民民主）。
中国历史上自古以来就很讲究宪治法治，但缺少近现代意义上的民主法制传统，近现代意义上的“民主”本义为“民作主”。而早在3000年前我国西周古老经典文籍《尚书》里就有“天维时求民主”[3]（《尚书·多方》）之语，意为上天发现尘世出现混乱危机时，就给庶民们寻求一个主人，为民作主，以治理天下，维护、恢复社会秩序。“民主”概念，在我们中国人的老祖宗那里定义时就界定偏了，“民主”被界定为“民之主”。春秋时期的管仲在《管子》一书的《霸言篇》里提出：“夫霸王之所始也，以人为本。本治则国固，本乱则国危。”[9]这里讲的“人”，也是指庶民们。就是说，作为霸王的国君的治国之道，应“以庶民们为本”，本治则国固，本乱则国危。这就是中国历史上的民本主义。不过，他讲的治国之道，其实质是治民之道。《管子》一书的第一篇即《牧民篇》，讲得很明白，在他看来，治民就像官员管牧马牛羊一样。孟子讲：“民为贵，社稷次之，君为轻。”[10]（《孟子·尽心上》）他的“民贵君轻”说，把民本主义讲得更明白。不过，孟子主张“劳心者治人，劳力者治于人”[10]（《孟子·滕文公上》），和管仲一样。荀子讲：“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟，君以此思危，则危将焉而不至矣？”[11]（《荀子·哀公》）荀子把民本主义讲得最深刻。不过，正是他提出的“外儒内法”之道，被后来近2000多年历朝历代皇帝奉为治民治国的法宝。我们中国古人传下的“民主”（“民之主”）观和民本主义，最好的结果就是为后人传递了“当官要为民作主”的清官政治文化传统。
“民主”概念的近现代意义，现在大家都已经明白了，它是指公民自己作自己的主，或自由平等的自己作自己的主，或人民民主，即“民作主”。与我们中国古人的“民主”“民之主”概念虽仅一字之差，但却去之万里之别。正是在“民主”的近现代意义上，邓小平指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”[2]因此，我们今天要建设法治中国，就必须清除封建专制传统，清除“当官要为民作主”的清官政治文化传统，不能再走以法治形式手段，损害公民民主（人民民主）的老路。
为此，我建议具体立法落实《宪法》规定的公民民主权利：其一，具体立法落实82宪法第2条：“中华人民共和国的一切权力属于人民”， “人民有权依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[3]建设人民大众自下而上有序民主地参加选举、决策、管理和监督的参与政治的制度体系。
其二，具体立法落实82宪法第34条：公民选举权和被选举权规定及普选制，完善“人大”和“政协”为最高立法机构制度体系。
其三，具体立法落实82宪法第35条公民言论自由权利规定，制定《不同意见保护法》。
其四，具体立法落实82宪法第35条公民结社自由权利规定，制定《民间组织保护法》。
其五，具体立法落实82宪法第41、45条公民批评建议权利规定，制定《反腐败法》。以政府体制外部的人民大众力量监督党政官员与党政体制内部监督党政官员二者合为一体，治理政治腐败。
我相信只要我们不再走以法治形式手段损害公民民主（人民民主）的老路；而走以宪法宪制的宪治法治保障保护公民民主（人民民主）实现的新路，我们就一定能建成法治中国，保障中国特色社会主义伟大事业顺利进行，中华民族伟大复兴就一定能实现。
参考文献：
[1]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第177、311、379页。
[2]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328、329、332、333页。
[3]《尚书》。
[4]《中华人民共和国宪法》，法律出版社2004年版。
[5]《毛泽东选集》（合订本），人民出版社1966年版。
[6]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第11、12、218页。
[7] [英] 阿克顿：《自由与权力》，商务印书馆2001年版，第342页。
[8] 孔丘：《论语》。
[9] 管仲：《管子》。
[10] 孟轲：《孟子》。
[11] 荀况：《荀子》。
（作者工作单位：西北大学哲学研究所）
（本章完）