第十章 法治与民主：当代中国国家治理的双翼
——兼论法治民主提出的理论与现实意义
王立洲
内容摘要：法治与民主是现代国家和社会必须坚守的政治价值。法治是现代国家的治理规则，民主则是现代国家的治理形式，法治与民主在和谐中共生，又在冲突中均衡。对中国而言，民主是社会主义的生命，法治是社会主义的保障，因此，在国家治理中应坚持民主为本，法治优先，只有把民主与法治有机结合起来，建构法治民主，才能推动国家走向善治。
关键词：民主 法治 国家治理 法治民主
法治与民主是现代国家形成的标志。建设高度民主、高度法治的社会主义现代化强国一直是中国政治体制改革的努力方向。党的十八大强调必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的十八届三中全会确立了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，把法治中国建设提升为全面深化改革的重要任务。党的十八届四中全会又专门提出推进依法治国，建设法治中国的战略。而从现代国家治理的历史经验看，法治与民主在国家建设、国家治理上如同鸟之两翼、车之两轮，相辅相成，不可分割。那么它们在国家治理中到底发挥怎样的作用，二者具体又有什么样的关系？我们有必要从学理层面和实践层面加以阐明。
一、法治是法律与政治的一种内在平衡，是国家治理的前提和保障
国家治理首先离不开法治。现代意义上的法治是一个西方概念，是指法律尤其是宪法在社会中处于至高无上地位的一种状态。也就是说，法治意味着一切政治权利与政治行为都受控于法律，即使最高的政治权威——立法者也受到法律约束。或者说，法治意味着对统治者的某种确定的限制，表明了一个社会共同体中政治的界限，意味着一个社会对其既有秩序的尊重。所以，法治表明政治与法律是天然相关的。亚里士多德曾说，人是天生的政治动物。那么也可以说，人的存在天生就是一种法律与政治的联结。人的社会属性决定了人的存在不仅是个体存在，更是一种社会存在。因而虽然个体的自由及其生存条件的维护是人存在的基础，但人为了生存却必须既要考虑自身的自由和生存条件，又要考虑他人和社会。这种愿望的实现方式就是订立社会契约，通过社会契约，每个人的自由和人类社会的整体自由都得以保障和维护，这种契约就具有法律的意义。因而卢梭认为：“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分……这一由全体个人的结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称之为共和国或政治体”[1]。这样，人出于生存本性，就有意无意地参与到政治生活中来。而当人一旦进入政治生活时，也同时就进入到了法律生活中。可以说，在人的现实存在中，人的政治身份是法律赋予的，而人的政治身份又制约和决定其法律身份，二者相互塑造、彼此依存、互为表里。社会公正就是通过法律对政治的规范以及政治对法律的矫正来实现的。
再从人的社会生活事实看，人的现实社会生活一般可以分为私人生活领域和公共生活领域，“私人领域”是由“家庭、邻里关系和社交之类的非正式关系界定的”领域[2]。而“公共领域是介于国家和社会之间进行调节的一个领域，在这个领域中，作为公共意见的载体的公众形成了。就这样一个公共领域而言，它涉及公共性的原则——这种公共性一度是在与君主的秘密政治的斗争中获得的，自那以后，这种公共性使得公众能对国家活动实施民主控制。”[3]在这里，公共领域实际上是以国家权力为代表的政治性公共领域，在公共生活领域，人们的诉求和需要是基于人与人之间的社会交往和社会合作；其中人的人格尊严与平等、政治自由和权利是其最为基本的社会诉求，这种公共诉求的实现就需要维护一种基本的社会秩序，需要政治与法律的相互配合与渗透。而国家治理正是在这个公共生活领域进行，国家治理作为一种政治活动，或者说是政治行为也需要秩序，离不开法律的规范和约束。在人类的公共生活中，法律和政治都是人类以强制力为基础来解决其相互关系的重要形式，法治则是法律与政治的某种妥协与共生，是包括法律体系在内的广义的政治结构所达到的一种内在的平衡状态。而国家治理本身也是法治体系中的重要环节。然而正如美国政治学家诺依曼所指出的：“法律并不能统治，只有人才能行使支配他人的权力。只强调法律的统治而不强调人的统治，结果势必导致人统治人的事实被掩盖。”[4]因而现代社会的法治是相对的，正如市场经济不可能没有一点“计划”的因素。在治理国家中，也不可能没有一点“人治”的成分，法治只是国家治理的一种重要方式和手段。如果把国家治理的形式分为法治和人治，法治用来表征一种理性的、现代化的治国方略和治理工具，而这里的人治只能是民主政治意义上的人民当家做主；或者说民主在某种意义上也是一种“人治”，在现代中国，则是指在中国共产党领导下的国家与社会的共治。
二、民主是一种国家与社会的共治，是国家治理的必要条件
现代意义上的治理不仅意味着法治，即法律之治，而且包含着多元民主、公共参与等价值意涵。民主构成现代法治和国家治理的基础与必要条件。然而民主一直以来又是一个颇具争议的概念。民主作为文明社会的基本价值，已经在不同国家、不同意识形态之间形成共识。在现代国家的建设中，民主也是预防专制和反对专制的一种普遍国家形式。但是，人们对于民主的认知却始终迷雾重重，要解释什么是民主，就像解释什么是文化一样困难。民主至今也没有一个公认的定义。正像俞可平所言：“政治哲学中
最古老而又最新颖的话题无疑是民主，谈论最多分歧最大的话题无疑也是民主，最令人神往而又最使人迷惑的话题还是民主”。[5]为了理解民主的内涵，有学者主张绕开给民主直接下定义这条途径，转而通过对比来寻求民主的真谛。也只有在比较中，民主的概念才能更好地被我们所掌握。这样，当我们追问民主是什么时，我们可能会遇到作为文化观念的民主、作为政治实践的民主以及集哲学、政治、社会的诸要素于一体的民主，也可能遇到民主的古典模式或现代模式等等。因此，罗伯特·达尔说：“没有一种真正的民主理论——而只有各色各样的民主理论。”[6]从词源上来看，民主一词源于希腊文，其含义由“人民”和“权力”组合而成，意思是由人民来执掌政权、共同治理国家。可见，古希腊民主是一种由民众直接参与管理的国家治理模式和政治制度。自从古希腊出现民主政体后，直到18世纪末，民主都是一个比较明确的政治概念，即一种区别于僭主制、君主制等政治体制的一种古代的直接民主类型。与其他“少数人统治”的政体不同的是，这种政体是“人民统治”或者“多数人统治”。这种对民主的理解一直持续到卢梭时代。18世纪末和19世纪初，民主概念逐渐发生了一些变化，古代的直接民主被民族国家范围内实施的代议民主所取代，成为当时理想的、最好的政府形式。这个时期，民主实际上是一种主权在民的，大众可以通过直接或间接的方式进行统治的国家制度。正如科恩所指出的：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。”[7]这里的民主实质上就是一种制度安排。19世纪以后，经济民主、社会民主、文化民主、生态民主等新概念不断涌现，这时的民主已经成为一种哲学、一种生活方式、一种宗教、一种政府形式。[8]
在民主的发展史上，虽然人们对民主的理解分歧较大，争议不断，各种民主理论还具有局限性，各种民主制度、民主政体还存在诸多弊端，但20世纪以来，民主制还是逐渐得到了世界上大多数国家的认可和追求。正如科恩所指出的，“民主已成为整个世界头等重要的政治目标。它受到各方面的颂扬。那些在其他哲学观点上存在根本分歧的人都同样颂扬它。有些并不理解和需要它的人也自称信奉它。”[9]在以往的政治思想中，对民主的解释更多侧重制度层面，将民主看作一种制度安排；而现代民主则越来越表现为一种公民有序参与的公共生活方式，当今社会，民主主要用来表达某种理想的管理模式。从世界各国的民主实践看，民主不仅包括以选举方式产生的议会政治，还包括不同社会集团和利益群体的影响、各种民间组织的广泛参与以及媒体的监督等。因此要真正理解民主，必须从国家建设和国家治理的角度看待民主，在治理意义上，民主已经达成共识，即民主体现为一种国家与社会的共治。如果说民主具有普世价值，那是指民主的内容，而不是具体形式。民主作为具有普遍意义的国家治理形式，不同的国度、不同的历史文化背景下，可以有不同的具体形式。对社会主义中国而言，讲政治就是指民主政治，讲制度也是指民主制度；国家服务于人民是社会主义民主的内在要求，提升民众的民主素质，动员人民广泛参与国家和社会事务，实现社会自主治理，是中国民主发展的必由之路，也是中国国家治理的必然选择。但对中国而言还有一个问题就是，中国的民主口号特别多、特别发达、特别流行，比如我们习以为常地说“社会主义的本质是民主”，这说明中国人对民主的期待是高调的，而非务实的低调的民主。民主口号的盛行源于民主理论的原创性研究太少。政治口号的主要功能是搞革命或运动，民主政治建设不是用运动能解决的。历史事实告诉我们，成功的民主化基本上是按照国家建设的“正方向”展开的，即在保证国家性和秩序的前提下，夯实官僚制和市场经济等基础性权力，在此基础上渐进实现公民政治权利和社会权利；反之，挫败的民主化或无效的民主则大多是沿着国家建设的“反方向”进行的，即在国家的基础性权力缺失或经济发展不到位的前提下，把民主化当作国家建设的最高诉求。[10]因此，民主不仅仅是治理的结果，更是一种治理手段，民主不是没有限度的，而是受到制约的“可治理的民主”，民主需要和法治相配合，建构法治民主成为实现治理现代化的必然选项。
三、建构法治民主，实现民主与法治的共生，推进国家治理的现代化
国家治理现代化的标志主要有：民主、法治、公正、文明、清廉、高效等。
因而国家治理现代化首先意味着民主化与法治化。但从时间维度看，国家治理、法治建设与民主化是不同步的；近代以来，从世界上各国的发展情况看，都是先完成民族国家建设，实现了国家一体化和制度化之后，再实现民主化，这样的民主建设才稳定，而未完成国家建设就先推进民主化的国家，反倒导致了国家的失序化；因而法治化是国家治理的先导。从国家治理的过程看，现代国家治理主要表现为治理主体由单一向多元转变、治理客体由被动和单向向立体和主客体互动转变、国家治理目标由以统治秩序为本向以人为本转变、国家治理方式由恣意和神秘化向透明和规范化转变、国家治理手段由人治和权术之治向法治和文明治理转变，因而国家治理的维度就是一元主导，多元共治，民主化成为国家治理的根本。正是在这种背景下，法治民主再次成为人们讨论的热点，建构法治民主，实现民主与法治的共生，成为推进国家治理现代化的必然选择。
法治民主的提出和探讨已经有相当长一段时间了，对于法治民主的建构，三十多年的改革开放已经为其奠定了一定的实践基础，民主和法治在国家建设和政治现代化过程中都是不可或缺的。但从理论上讲，关于法治民主的争议至今仍然没有停
歇，其中的问题主要集中在法治与民主的关系上。二者到底是和谐共生还是冲突均衡？总体上看，我国大部分学者都认为法治与民主可以和谐共生，二者相互依存、相互保障、相互制约，当然这也是基于中国建国六十多年来的实践总结。比如李景鹏认为：“法治与民主之间是紧密联系而不可分的。在历史上，它们是一起生长出来的，在现实中也只能一起生长出来。反过来说，如果两者不能共生，则一定是既没有法治，也没有民主。”[11]张贤明等也认为：“法治与民主政治是伴生关系，没有稳固的民主就没有真正的法治，没有真正的法治就没有稳定的民主。”[12]“民主政治与法治相统一，专制政治与人治相一致，这是历史与逻辑的统一。”[13]尽管大多数学者认为民主与法治是共生的，但也有不少学者认为二者存在一定程度的矛盾和冲突，在一定的张力下关系是紧张的，不过这种紧张或冲突可以通过良好的政治体系得以平衡。比如潘维就指出，政治改革的导向存在民主化和法治化两种选择，二者不可能同时兼得。即使民主与法治可以兼容，但两个过程却“从未共生”。并且认为只要“建立了法治的国家体制，中国的现代化事业就顺利结束了”[14]。当然潘先生的观点很多人并不认同，他们认为民主与法治是存在一定张力，问题是如何化解紧张关系，寻求二者之间的动态平衡。另外在国家治理问题上到底是民主优先还是法治至上，哪个更为重要？国内也有一些争议，这可以看作是对民主与法治关系问题的一个延伸。在这种学术背景下，结合中国六十多年民主、法治发展的历史语境，学术界提出了“法治民主”的概念，以便为国家治理现代化过程中民主与法治的协调共生提供理论解释框架。
提出和建构法治民主，不仅仅是学术界理论建构的结果，更是基于中国政治体制改革中邓小平曾强调的民主“制度化、法律化”的成功实践。因此，学术界一般都认为，民主与法治之间是相互保证的，公正合理的法治秩序离不开广泛的民主基础，民主的运行也需要法治的轨道，经过制度化了的民主是更高层次的民主。吸取“文革”教训，以法治保障少数人的权力，防止多数的暴政，防范民主权力的专制，恐怕是法治民主产生的初衷。中国是后发展国家，既要推进民主，又要保持秩序，因此，“法治民主”将是中国政治体制改革的最佳选择。[15]如何推进国家治理的现代化是当下中国理论与实践的热点，在这种语境下，建构法治民主也愈发具有其现实意义。对当下的中国而言，关于法治民主的建构，路径不外乎三条：首先要实现邓小平曾经提出的“民主的制度化、法律化”， “通过法治迈向民主”。因为“在民主形式建设方面，基本框架已搭起来，但还不健全、不丰富，还不能完全适应实现民主内容和促进民主内容发展的要求”[16]。其次，法治民主的实现需要各方配合、综合推进。法治民主不仅是法治基础上的民主，也是民主基础上的法治，法治与民主需要相互契合，另外，民主也罢，法治也罢，都离不开市场经济的健康而深入的发展，政治规则的不断完善，民主意识、法治观念的启蒙教化。最后，法治民主的建构，必须在中国共产党领导下，渐进有序地进行，做到“党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”，只有这样，才能真正建成法治民主，实现民主与法治的共生，并充分发挥民主与法治在国家治理中的积极作用。
参考文献：
[1] 卢梭：《社会契约论》》，北京：商务印书馆1994年版，第24—26页。
[2] 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社1999年版，第13页。
[3] 汪晖、陈燕谷：《文化与公共性》，北京：生活·读书·新知三联书店1998年版，第125—126页。
[4] F. Neumann, The Concept of Political Freedom, Columbia Law Re-view, LIII（1953）， p.910.
[5] 俞可平：《权利政治与公益政治》，北京：社会科学文献出版社2000年版，第123页。
[6] [美] 罗伯特·达尔：《民主理论的前言》，顾昕等译，北京：生活·读书·新知三联书店1999年版，第2页。
[7] [美] 卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信等译，北京：商务印书馆1988年版，第10页。
[8] [意] 萨尔沃·马斯泰罗内：《欧洲民主史》，北京：社会科学文献出版社1990年版，第1页。
[9] [美] 卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信等译，北京：商务印书馆1988年版，第1页。
[10] 杨光斌：《治理民主：民主研究的新进程》，党政研究，2014年第3期。
[11] 李景鹏：如何实现法治的民主？人民网2014-1-17。http://www.people.com.cn/GB/guandian/8213/28144/28154/2302188.html。
[12] 张贤明、张喜红：《试论法治与民主的基本关系》，吉林大学社会科学学报，2002年5期。
[13] 潘伟杰：《现代政治的宪法基础》，上海：华东师范大学出版社2001年版，第160页。
[14] 潘维：《法治与中国未来政体》，战略与管理，1999年第5期。
[15] 杨建平：《法治民主：后发展国家的政治选择》，战略与管理， 2001年第6期。
[16] 童之伟：《论法治民主》，法律科学，1998年第2期。
（作者工作单位：长安大学 马克思主义学院）
（本章完）