拓展辅导助学
巴曙松：保障性住房制度改进关键
在2011年开始启动大规模建设保障性住房的初期，市场主要关注的是土地以及资金来源等问题。随着保障性住房建设规模的扩大，如何建立一个清晰、透明、科学的保障房进入与退出制度就变得十分重要。当前中国保障性住房进入与退出环节面临如下主要问题：
应保的未保、不应保的却被保了
就进入机制存在的问题来看，目前我国保障性住房保障标准线主要有两个方面的要求：一方面是对申请家庭收入标准的界定，另一方面是对申请家庭现有居住面积的界定。从实际调查的情况看，主要存在以下不足：
收入标准确定合理性不足。各地的收入线划分标准不统一，而且无法综合各种收入支出等因素来确定合适的保障对象，从而可能会出现“应保的未保、不应保的却被保了”的现象。
面积标准确定合理性不足。在设置保障性住房面积标准时，多数城市采用人均指标，即城镇人均建筑面积或人均使用面积低于一定比例作为保障标准，低于这个标准的住房困难家庭可以纳入住房保障。这种操作方法相对简单，但缺陷是没有对不同家庭的人口结构等情况给予考虑。
户籍限制。比较一些城市的住房保障进入条件，具有本城市户口成为享受住房保障的必要条件之一。虽然有深圳、上海两城市开始提出要将非户籍人口纳入到住房保障体系中来，但也只是停留在提议阶段，还未见具体可行的操作方法。但是从人群的需求看，非户籍的流动人口也是需要保障性住房的人群之一。
审核环节往往流于形式
就审核和管理中存在的问题来看，首先，受保障对象申报信息甄别难。审核过程中由于基层监管过程中存在工作量大、取证困难，缺乏有效的审核方式等问题存在，信息甄别难度较大，有的审核往往容易流于形式，导致保障性住房享受者中存在一些弄虚作假现象。加之目前一些城市的民政、税务、房产管理部门之间没有形成信息共享机制，所以管理部门监督申请家庭的全部家庭收入及其变动有较大难度。在这种情况下，基层管理部门只能通过入户调查、邻里访问等低效率的调查方法，不仅耗时费力成本高，且收集到的信息往往不太准确。
其次，缺乏有效的惩处措施。现行的保障性住房的有关法规对虚报的个人和家庭的惩罚力度不够，主要是以警告、责令退还、取消受保资格等一些相对较轻的处罚规定，这些规定无法阻止虚假情况的发生。
受保家庭对退出保障性住房较为抗拒
就退出环节中存在的问题来看，近年来，随着保障房规模的不断扩大，保障性住房退出管理建设的关注度逐步在提高。不过，从全国范围来说，保障性住房退出机制还存在以下问题：
受保家庭对退出保障性住房保障常常较为抗拒。从目前调研的情况看，虽然国家和地方的保障性住房相关法规都对保障房的退出管理有明确的规定，但受保家庭对保障性住房退出的制度规定往往较为抗拒，少数享受了住房保障的家庭在条件超过保障标准后也不愿退出保障性住房。根据对常德市179户受保家庭有关退出廉租房的情况调查显示，有37.6%的受调查者选择“只要收入达到退出标准，我就退”, 41.2%的受调查者选择“到时再说”,16.5%的受调查者选择“不退”，可见，不认同的比例超过了半数。
对受保家庭收入动态监管难度大。对受保家庭的动态监管主要有两大类：一个是家庭收入变化及人均住房面积的改变，一个是受保家庭违规使用保障性住房和租赁补贴的情况。在审计署抽查22个城市的廉租住房保障家庭中，有1.32万户未将租赁补贴按规定用于改善住房条件，而是用于家庭其他消费，使租赁补贴变成了生活补贴。目前在多数城市还没有建立一套有效、完整的收入申报制度及收入核查体系。单纯依靠受保家庭主动如实申报家庭收入变动情况，往往难以达到目的，而入户调查等收入核查方法效率较低，收集到的信息准确度也不高。
保障性住房进入与退出的国际经验及其借鉴
保障性住房进入：严格、清晰、透明的进入标准。新加坡政府制定了详细的租住或购买组屋的申请资格标准。在公共住房申请资格的有关规定中，有四个决定公共组屋申请资格的主要条件：一是公民权。规定申请者必须是新加坡公民，而共同申请的其他成员必须在新加坡居住。二是无私有房产。那些拥有私有房产的居民不能申请购买公房，甚至那些想放弃其私有房产再申请购买公房的申请者也必须在其具备公房申请资格的30个月后才能申请购买公房。三是收入水平。由于公共住房是帮助那些无力购买私人住房的居民解决住房问题，因而要确定申请公房的家庭收入限额标准，那些家庭总收入超过收入限额标准的家庭不能申请购买公房。四是家庭构成。
审核和管理：严格的审核和监管。当住房保障对象收入水平超过当年最低收入标准时，将要求其按期腾退保障性住房或停发住房租金补贴。例如，自1987年4月起，中国香港特别行政区的房委会开始实施“公屋住户资助政策”，旨在减低对经济能力较强的住户的资助，使得房屋资助能给予真正有需要的人。该政策规定，在公屋居住满十年或以上的住户，须两年一次申报家庭收入；不申报收入或家庭收入超过所定限额的租户须缴
付额外的租金。二是住房保障及管理情况适时向公众公示，接受社会监督。
退出：奖惩并重，法规严格。为了确保保障性住房能够流转和分配给最需要的家庭，大部分国家和地区对于骗取住房保障资格的家庭惩罚十分严格。例如，中国香港特别行政区对虚报资料或伪造证明骗租的住户惩罚力度相当大。根据香港法例第283章《房屋条例》第26条规定：任何人如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，一经定罪，可被判罚款20万港元及监禁6个月。它不仅仅是取消租约、罚款，还可能会限制人身自由，比如监禁。如此严厉的惩罚措施形成欺骗行为的高成本。而对于退出环节，许多国家和地区还实行激励政策，能够兼顾保障性住房的顺利退出与受保对象福利的提高。例如，英国政府实行“优先购买权政策”，鼓励公房租住者按一定优惠折扣价购买租住的公共住房，中国香港地区实行“置业资助贷款计划”，向合格的申请人提供免息贷款和按揭还款补助金。
中国保障性住房进入与退出制度的改进建议
立足于当前中国的实际，结合保障性住房进入与退出机制的国际经验，可以从以下几个方面完善中国保障性住房进入与退出制度：
建立清晰合理的多维度的保障房进入标准指标体系。这可以包括：住房支付能力、人口结构、资产标准等。例如一些城市在保障性住房准入标准中尝试增加了对家庭资产的界定，如北京和广州市就设置了家庭净资产值准入标准。
建立“居民经济状况核对系统”，加大惩罚力度。首先，要建立有效的审核办法。目前上海建立的“居民经济状况核对系统”对如何建立一套有效的审核办法具有借鉴意义，相关城市可以参考上海市建立“居民家庭经济状况评估中心”的经验，联合民政、社保、税务、房管、银行等部门共同建立“电子比对专线”。在严格保护申请户的隐私前提下，查询申请户的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等情况，将这些信息作为审核过程的参考依据。此外，保障房相关信息要公开接受公众的监督，同时加大对虚假信息申报和寻租现象的处罚力度。必须实行更为严厉的虚报处罚措施，提高违法者的违法成本。
建立家庭收入动态监控制度，构建清晰的退出机制。一是可以采用“逆向递减”补贴解决保障房退出时的福利倒置，具体有两种方式：一种是对收入稍高者少补，而对收入较低者多补；另一种是随受保家庭收入水平提高，实行新的租金标准的调节机制。采用这种差额补贴好处在于更能体现保障性住房保障的公平性，让更需要得到保障的对象受益更大。二是地方政府可以因地制宜地制定受保障对象主动退出的优惠政策，通过低息贷款或贷款免息等政策措施鼓励受保障对象优先进入下一层次的住房保障体系或者购买住房，这可在一定程度上调动受保障对象退出保障的积极性，激发出房地产市场的火炉。
（《人民论坛》2012年11月上）
陈水生：包容性住房保障制度的内涵与构建
在提倡共享式和包容性发展的背景下，我国需尽快建立包容性的住房保障体系。包容性住房保障的供应需满足不同收入群体的住房需求，对现有的供应体系进行优化重构，形成整合型的住房供应体系，实现保障住房经济效益和社会效益的统一。
首先，建立普惠型住房保障制度。包容性住房保障政策要维护和实现最大多数人的社会福利。包容性发展视角下建立普惠性的住房保障体系既是服务型政府建设的应有之义，也是满足民众基本生活需求，维护社会稳定与可持续发展的必然要求。普惠型住房保障体系在现阶段要尽可能地保障最大多数民众的住房权，特别是解决中低收入人群的住房难题。住房保障政策应该构建全民共享的制度体系，让更广大的民众能够享受中国改革发展的成果。具体而言，要进一步扩大保障水平，降低申请门槛，满足低收入阶层的基本住房需求。
其次，强化政府责任，坚持市场运作。住房保障属于现代社会保障制度的主要内容。住房问题的解决不能全靠市场，政府应承担基本的保障职责。中国目前的住房供应体系是市场和政府双轨并存，即中高收入民众的住房需求由市场供给加以解决，中低收入家庭的住房需求则需要政府予以保障，市场商品房和政府保障房分别满足相应群体的住房需求。在具体运作中，比如保障住房的建设和管理还是得通过市场机制进行，以提高管理效益，政府只要做好政策设计、加强监督管理等工作即可。
再次，构建整合性住房保障供应体系。目前我国的住房保障体系存在着过于复杂化、破碎化等弊端。我国住房保障体系包括经适房、廉租房、公租房和限价房等不同类型。这些类型的划分过于复杂，相互之间又难以衔接，且区分度不高，带来保障住房的建设和发展的紊乱，影响住房保障的整体绩效。未来应对其进行整合，可以将廉租房并入公共租赁住房体系，在公共租赁房中再依据收入水平划分为高中低档；经适房由于其在实际操作中存在的诸多问题而受到了较多的批评，不少地方已逐步将建设重点转移到公共租赁房，因此可以考虑逐步取消经适房。未来重点应该是发展公共租赁住房，从而形成统一而高效的住房保障供应体系。
第四，加强公共住房的管理与改革。我国最近几年大力建设保障性住房，2011年开工建设1000万套，2012年新
开工700多万套，2013年新开工建设630万套，这样大规模的建设容易带来保障房建设和管理的诸多问题。首先，各地上报的保障房数量是否真的是在建的保障房，不少地区将单位集资建房和动迁房也算入保障房。其次，中央政府和地方政府如何保证庞大的住房建设资金投入。尽管中国政府财政收入近年来增幅巨大，但是在其他社会保障领域以及财政开支上都需要花钱。建设资金无法保证，保障房建设就会陷入困境。此外，保障性住房的质量和公平问题。如何避免建设过程中的工程腐败以及权钱交易是住房保障管理中一个很迫切的问题。大规模的保障性住房建成之后，分配的公平性也是考验政府公信力的一道难题。此外，政府如何来管理庞大规模的公共住房，以及保障性住房集中成片所带来的城市问题、社会管理问题和社区建设问题都是棘手难题。
中国住房保障政策的发展历程和现状表明，政府在这些年已经做出了巨大努力，但也必须看到，住房保障是一个复杂的问题，既是一个政治问题，也是一个经济问题。政府在通过公共政策解决住房问题时，需要立足现实，也要吸取国际上其他国家的有益经验。住房保障需要政府承担其职责，政府也应该提升其制度化程度、政策水平和管理理念和能力，通过科学规划和有效的政策实施来满足民众尤其是中低收入群体的住房需求。
（摘自《文汇报》2014年2月17日）
刘志峰：关于完善中国特色住房保障制度的若干思考
住房是人类生活的基本物质要素。党和政府高度重视解决群众的住房问题。党的十七大把努力实现全体人民住有所居，作为全面建设小康社会的重要任务。从上世纪八十年代初开始，在经济体制改革的总体要求下，我国对传统的福利住房制度进行了根本性改革，目的就是要建立与社会主义市场经济体制相适应的住房制度，解决群众住房问题。从提租补贴、解危解困到安居工程建设，从集资建房、合作建房到发展经济适用住房，从建立廉租住房制度到大力发展公共租赁住房，住房保障始终是城镇住房制度改革的重要组成部分。随着城镇住房制度改革的深化和房地产市场的快速发展，城镇居民的住房条件得到明显改善。住房保障制度的探索与实践，对解决城镇中低收入家庭的住房困难问题，发挥了积极作用。特别是最近几年大规模推进保障性安居工程建设，使城镇低收入家庭住房困难问题有了一定缓解。
但由于认识的局限和经济社会发展阶段的影响，住房保障制度在政策设计和实际执行上仍有不少待解决的问题。一是有的地方早年建设的经济适用住房，供应对象把关不严，甚至没有任何限制，单套建筑面积过大，上市交易收益调节机制不健全，存在着借机牟利等问题，社会反响强烈。二是由于经济适用住房操作中的不规范，导致各方面产生不同认识，一些地方认为保障范围过大，保障标准过高，再加上部分地方过分依赖土地财政，经济适用住房建设在城镇住房建设中的比例逐年下降。加上廉租住房建设量很少，从而造成住房保障制度覆盖面越来越窄，城镇中低收入家庭住房困难问题日益突出。三是多数地方住房保障对象仍局限于城镇户籍居民，基本未考虑将常住非户籍务工人员等群体纳入保障范围。四是保障房品种偏多，有廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房、棚户区改造住房和拆迁安置房等等，相互间衔接不够顺畅，未能形成阶梯型保障体系，行政管理成本也较高。一些出售型的保障性住房供应对象不明确，产权不明晰，甚至出现少数有权有钱的单位以团购名义为职工牟利等问题。这些问题，有的是改革过程中的老问题，有的是随着经济社会发展特别是房价快速上涨带来的新问题。新老问题交织，使得当前住房矛盾较为突出并表现出新的特点，成为社会关注的热点问题。因此，结合我国国情，在抓好房地产市场调控的同时，进一步完善住房保障制度，显得十分迫切。
住房是人的基本权利。保障公民居住权利是政府公共服务的重要内容。实现住有所居目标，应处理好政府保障与发展房地产市场的关系。发展房地产市场与实施住房保障，都是解决城镇居民住房问题的途径，两者是相互关联的。房价越高，居民支付能力相应越低，住房保障需求越大。因此，一方面，必须坚持住房市场化的发展方向和按劳分配的社会主义分配原则，规范发展房地产市场，支持多数居民通过购买或承租商品住房，逐步改善住房条件；另一方面，要完善住房保障制度，政府通过财政、金融、税收、土地等政策扶持，帮助那些没有能力通过市场解决基本住房需求的中低收入家庭，逐步解决住房困难。
完善中国特色住房保障制度，应坚持立足经济社会发展实际，与发展水平相适应，做到“保基本、广覆盖、可持续”，对不同收入居民的基本居住需要实行分层次保障；应坚持政府主导，社会参与，多渠道解决住房困难；应坚持 “公开、公平、公正”的原则，确保住房保障资源公平、有效利用；应坚持在国家统一政策基础上，各地区因地制宜，分别决策，使住房保障与当地经济社会发展水平相适应，与城镇化进程相协调。结合我国当前住房保障的实际和城镇化快速发展的趋势，我认为，完善住房保障制度，重点是合理确定保障范围和标准，完善住房保障方式，健全准入退出机制，创新保障房建设融资机制。
（摘自《住宅产业》2012年第4期）
（本章完）