中国脱贫攻坚之所以能够在较短的时间内取得巨大成功，与我们因时而变、因势而动，结合中国经济社会发展情况和减贫实际，不断调整、发展和完善贫困治理体系密切相关。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出打赢脱贫攻坚战重要战略部署，提出了一系列新战略、新思想、新理论、新对策，构建了新时期减贫治理体系。党的十九大以来，党中央既强调坚持“集中兵力打好深度贫困攻坚战”1，如期全面完成脱贫攻坚任务，又提出“建立解决相对贫困的长效机制”2，未雨绸缪地吹响了解决相对贫困的号角，不断深化对脱贫攻坚工作的战略认识，不断增强对脱贫攻坚工作的战略指导，不断调整对脱贫攻坚工作的战略部署。
1《 中央经济工作会议举行 习近平李克强作重要讲话》，新华网http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019—12/12/c_1125340392.htm，2019—12—12。
2《 中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2019年版，第48页。
第一节 脱贫攻坚进入解决相对贫困的新阶段第一，提出解决相对贫困问题。为确保打赢脱贫攻坚战，根据党中央决策部署和脱贫攻坚形势变化、工作进展情况，扶贫工作将实现从注重全面推进帮扶向更加注重深度贫困地区攻坚转变，从注重减贫速度向更加注重脱贫质量转变，从注重找准帮扶对象向更加注重精准帮扶稳定脱贫转变，从注重外部帮扶向注重外部帮扶与激发内生动力并重转变，从开发式扶贫为主向开发式与保障性扶贫并重转变。1 我们要看到，即使2019 年全面完成脱贫攻坚任务，消灭现行标准下绝对贫困问题，中国长期处于社会主义初级阶段的基本国情仍没有变，我们还会有较多的低收入人口。在国家统计局公布的2017 年农村人均可支配收入五等分分组中，最低收入组（收入最低的20% 人口）的平均年收入为3301.9 元，仅比该年贫困线高出不到10%，一旦经济社会整体或局部有波动，这部分群体很容易陷入绝对贫困。另外，2005 年农村最高收入组（收入最高的20%人口）与最低收入组平均收入比是7.2 倍，2017 年拉大到9.5 倍，农村收入差距进一步拉大。解决收入差距过大、提高低收入者收入水平、有效解决农村相对贫困问题，成为下一阶段减贫治理的主要任务之一。
贫困本身是程度的概念，不同角度的理解是有差异的。从认知的差异性看，贫困是相对意义上的贫困，即贫困具有相对性。在众多的理解中，相对贫困和绝对贫困是与社会公众的基本需求相联系的贫困概念。
在推进贫困治理过程中，需要深刻把握相对贫困与绝对贫困的内涵。绝对贫困就是“贫中之贫、困中之困”，其本质是深度贫困，是指个人或家庭不能维持基本生存和生活需要的生存状态；而相对贫困是指一个人或家庭的收入低于社会平均收入水平达到一定程度时所维持的生活状态。深度贫困一般是按照基本需求不足来确定的，相对贫困则是按照一定的百分比确定的，多数情况下相对贫困的标准要高于绝对贫困的标准。当前，世界银行将收入低于社会平均收入的三分之一的社会成员视为相对贫困人口，部分国家将低于平均收入的40% 的人口归于相对贫困人口。还有的国家和地区按比例确定相对贫困人口，比如，美国确定贫困人口比例在10%—15% 之间，英国是18%，日本是20%。21 参见国务院扶贫办政策法规司、国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心：《脱贫攻坚前沿问题研究》，研究出版社2019 年版，第61 页。
2 参见胥爱贵：《探索建立缓解相对贫困的长效机制》，《江苏农村经济》，2017 年第11 期。
与深度贫困相比，相对贫困的内涵有所不同。一方面，深度贫困与相对贫困是“先后阶段性”的概念，一般是先解决深度贫困问题，后解决相对贫困问题；另一方面，这两个阶段又不能完全切割，在消除深度贫困阶段仍有一定数量的相对贫困人口存在，即使进入相对贫困阶段也可能会存在极少数的深度贫困人口。目前，我国的减贫工作仍是消除深度贫困，主要解决的是深度贫困人口生存问题；2021 年将进入相对贫困阶段，主要解决的是发展和共享的问题。相对贫困在一定程度上反映的是财产、收入在社会不同阶层之间的分配。世界上不少国家的发展经验证明，在经济快速增长的同时，很容易发生分配不公和两极分化，并由此产生较突出的相对贫困问题。相对贫困主要表现在：一是动态性，扶贫标准随着经济社会发展水平的变化而变化；二是不平等性，社会财富在不同社会成员间分配不公；三是相对性，其设定较多地依赖于一国治理者或研究者自身的判定。2020 年如期全面建成小康社会、消除绝对贫困，并不等于没有贫困。因此，在决胜消除深度贫困的关键时刻，十九届四中全会提出“相对贫困”概念和“建立解决相对贫困的长效机制”，充分体现了以习近平同志为核心的党中央的高瞻远瞩和深谋远虑，也为我们“十四五”期间的减贫治理工作指明了方向和任务。
第二，贫困治理进入决战深度贫困和解决相对贫困叠加阶段。解决相对贫困是我们在解决绝对贫困之后的更高层次脱贫目标的内在要求，是为满足新时代人民日益增长的美好生活需要。过去10 年间，我国农村20% 最低收入人口的相对收入水平是下降的，且城镇贫困、农民工贫困等问题逐渐凸显，这些问题交织叠加在我国消除绝对贫困的历史征程中。
一是脱贫攻坚进入消除深度贫困的决战阶段。党的十九大报告指出：“从现在到2020 年，是全面建成小康社会决胜期。”必须清醒看到，全面建成小康社会仍面临一些短板弱项，特别是脱贫攻坚任务艰巨，全国仍有相当一部分贫困人口居住在艰苦边远地区，处于深度贫困状态，属于脱贫攻坚要啃的硬骨头，剩余的脱贫任务难度极大。《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》指出，“三区三州”以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20% 的贫困村，自然条件差、经济基础弱、贫困程度深，是脱贫攻坚中的硬骨头，补齐这些短板是脱贫攻坚决战决胜的关键之策。国务院扶贫办发布数据显示，截至2019 年底，全国未摘帽的贫困县仍有52 个。现在距离完成消除深度贫困不到一年时间，还有这么多贫困县尚未脱贫摘帽，还有部分深度贫困人口尚未摆脱贫困，毫无疑问，我们正处于消除深度贫困、打赢脱贫攻坚战的决战决胜期。
二是减贫治理进入解决相对贫困的启动阶段。2020 年消除深度贫困之后，中国是不是就没有贫困了？答案是否定的。2016 年全国两会期间，习近平总书记就曾指出，脱贫和高标准的小康是两码事，我们不是一劳永逸，毕其功于一役，相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在。
2018 年全国两会新闻发布会上，国务院扶贫办负责人表示，不是说到2020 年中国就没有贫困了，而是到2020 年中国消除了绝对贫困，相对贫困还会长期存在。在地方层面，部分地区已制定了“相对贫困标准”，2016 年广东省以4000 元作为扶贫标准，全省认定相对贫困人口176.5 万、相对贫困村2277 个。从中央层面，十九届四中全会正式提出要建立解决相对贫困的长效机制。当前和今后很长一段时间，解决“相对贫困”会成为减贫工作的重要内容。应该说，在即将取得全面消除深度贫困、夺取脱贫攻坚阶段性胜利之际，党中央正式提出并宣布我们进入研究和解决相对贫困阶段，开启了党领导人民脱贫减贫的新纪元。
三是脱贫攻坚进入从“打赢”到“打好”的并行阶段。2018 年2 月12 日，习近平总书记在四川成都主持召开会议，首提“打好精准脱贫攻坚战”。以前的提法都是“打赢脱贫攻坚战”，从“打赢”到“打好”，一字之差，体现出更加注重脱贫质量，脱贫必须是经得起时间、历史和人民检验的，是不能掺水和掺假的；体现出更加注重打持久战，以前强调“打赢”强调的是消除深度贫困攻坚战必须打赢，现在强调“打好”体现的是要提前谋划布局决胜深度贫困攻坚战之后的减贫工作；体现的是既注重当前又着眼长远的双重目标考虑，既要打赢脱贫攻坚战，实现数字上消除深度贫困，又要打好脱贫攻坚战，切实提高人民的获得感、幸福感，切实增强贫困地区发展后劲。从“深度贫困”到“相对贫困”概念的提出，从“打赢”到“打好”要求的提出，体现出我国减贫治理进入新的历史阶段。
第三，消除深度贫困和减少相对贫困之间具有相互依存关系。按照脱贫攻坚目标，到2020 年，消除绝对贫困的任务基本可以完成。然而，消除了绝对贫困，并不是说贫困就消失了。中国城乡收入差距依然存在，相对贫困也是长期存在的。因此，正确认识和处理好深度贫困和相对贫困的关系至关重要。
一是消除深度贫困为解决相对贫困提供了理论借鉴。扶贫减贫必须坚持问题导向，必须做到对症下药，这是做好扶贫工作的关键。党的十八大以来，针对中国扶贫工作中一直存在的针对性不强、大水漫灌等现实问题，我们提出精准扶贫方略，着力解决“谁是真正的贫困户”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果又怎样”“脱贫之后如何退出”等一系列问题，并逐渐形成了“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”
的十二字法诀。在精准扶贫理论指引下，中国在消除深度贫困、打赢脱贫攻坚战方面取得了巨大成就。扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举也在于精准。下一步，解决相对贫困问题同样需要精准定位贫困人员、精准分析致贫因素、精准制订帮扶措施，确保扶贫工作的针对性和有效性。因此，精准扶贫方略在消除深度贫困方面的积极探索，同样适用于解决相对贫困问题，为今后解决相对贫困问题提供了理论借鉴。
二是消除深度贫困为解决相对贫困提供了制度借鉴。消除贫困，一直是中国共产党的头等大事之一。多年来，为了消除深度贫困、实现共同富裕，中国共产党做了很多探索和实践，建立和完善了脱贫攻坚责任体系、政策体系、投入体系、监督体系和考核体系等。习近平总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习时指出：“在实践中，我们形成了不少有益经验，概括起来主要是加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础。这些经验弥足珍贵，要长期坚持。”1 这些经验实质上就是一整套经过实践检验的减贫治理体系。正是有了这一系列减贫体制机制作保障，中国的深度贫困问题才得到了有效治理，脱贫攻坚才取得了今天的辉煌成就。从现在开始，我们要着手解决相对贫困的问题，继续打好2020 年之后的脱贫攻坚工作，离不开我们在消除深度贫困方面探索的经验，离不开现在这套经过实践检验、行之有效的减贫工作体制机制。我们为消除深度贫困积累的制度性安排，为我们治理相对贫困问题提供了可复制、可推广、可借鉴的经验。
三是消除深度贫困为解决相对贫困奠定了良好的社会基础。实现中华民族伟大复兴中国梦的最重要前提之一，就是消灭深度贫困、减少相对贫困、提高全体人民的生活水平。对中国这样一个底子薄、人口多的大国来说，消除贫困是一个长期的过程，往往需要几代人的奋斗和努力。
但以习近平同志为核心的党中央以“功成不必在我”的精神境界和历史担当，扛起了消除深度贫困的千斤重担，矢志到2020 年就在中华大地消除深度贫困，不但可一举解决困扰中华民族多年的部分人口赤贫问题，更为实现第二个一百年奋斗目标、为解决相对贫困问题扫清了最大的社会矛盾。全面建成小康社会目标实现后，国家更富强，人民更富裕，各方面制度更加成熟定型，我们也会有更多力量、更多办法来解决相对贫困问题。深度贫困是最难啃的“硬骨头”，啃下硬骨头，我们才能越走越顺畅，也才更有信心治理相对贫困问题。
1《 习近平在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调：更好推进精准扶贫精准脱贫 确保如期实现脱贫攻坚目标》，《人民日报》，2017 年2 月23 日。
四是解决好相对贫困是为了彻底消灭深度贫困、巩固扶贫成果。人的贫富状态是动态的，已经脱贫的人也可能因病返贫、因事返贫，防止已脱贫人口返贫一直是脱贫攻坚工作的重点和难点。进入解决相对贫困阶段，更重要的是关注人的发展权。在相对贫困阶段，会更重视贫困人口受教育的权利，大部分相对贫困群众受教育程度和工作技能更高，大部分人能够自食其力、自我发展；会更重视社会公平与正义，社会分配制度和法治体系更完备、更合理，社会贫富差距也会相应缩小；会更重视社会保障体系建设，贫困人口的教育、医疗、就业、住房等保障措施会更好，社会救济、救助体系会更完备，人的生存权会得到充分保障。因此，解决好相对贫困在某种意义上就是巩固深度贫困扶贫成果，就是实现贫困人口在更高水平、更好保障措施上的发展。
第二节 决胜深度贫困和解决相对贫困面临新形势第一，如期解决深度贫困依然面临严峻的形势任务。2020 年中央一号文件指出，2020 年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。完成上述两大目标任务，脱贫攻坚最后堡垒必须攻克，全面小康“三农”领域突出短板必须补上。打赢脱贫攻坚战、消除深度贫困，还存在许多方面的制约，归结起来，不外乎两方面的因素：一方面是客观因素，也就是自然方面的因素，不少贫困地区受资源环境约束，一方水土养活不了一方人；另一方面是主观因素，也就是人的因素，能不能把各方面积极性都调动起来，形成打赢脱贫攻坚战的强大合力。
当前，我国扶贫开发进入了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，形势依然严峻，任务仍然艰巨。
一是贫困群体规模仍然较大。截至2019 年底，全国仍有551 万人尚未脱贫，52 个贫困县尚未摘帽，1113 个贫困村的贫困人口超过1000 人和贫困发生率超过10%，这些都凸显了扶贫脱贫形势依然严峻。
二是扶贫开发难度越来越大。现在距离打赢脱贫攻坚战只有不到一年时间，还有一部分深度、极度贫困人口要全部实现脱贫，任务十分繁重艰巨。而且，经过多年的努力，容易脱贫的地区和人口已经基本脱贫了，剩下的贫困人口大多贫困程度较深，自身发展能力较弱，越往后脱贫攻坚成本越高、难度越大。以前出台一项政策、采取一项措施就可以解决成百万甚至上千万人的贫困，现在减贫政策效应递减，需要以更大的投入实现脱贫目标。
三是外部环境变化导致发生返贫的可能性在增加。当前，外部环境日趋复杂和多变，经济下行压力有所加大，结构性就业矛盾将会更加凸显，因此贫困人口就业和增收难度必然增大。同时，发展方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换，增长动力由要素驱动、投资驱动向创新驱动转换，这些都对劳动者的素质提出更高要求，而贫困人口缺乏的正是信息和技术，一些农民工可能因此丧失工作重新陷入贫困。
四是扶贫工作政策体系有待进一步完善。扶贫同农村低保、新农保、医疗救助、危房改造、家庭经济困难学生资助等政策尚未做到无缝衔接，扶贫开发资金使用效果及监管力度有待提高。
第二，重视解决相对贫困问题已刻不容缓。在解决了我国农村地区的深度贫困问题以后，相对贫困作为一个普遍存在的社会现象，在我国还将长期存在。但深度贫困与相对贫困是相互依存甚至可以相互转换的，这就意味着不能等到彻底消除深度贫困后再着手解决相对贫困，必须做到攻坚深度贫困与解决相对贫困联动设计、同步实施，发起解决相对贫困的攻势。
一是启动解决相对贫困是由党和国家的总体部署要求决定的。十九届四中全会公报指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。”这既为2020 年实现全面脱贫吹响了冲锋号，又为2020 年后脱贫工作指明了新方向，提出了新要求，凸显了未来的脱贫工作将从瞄准深度贫困转为相对贫困。
二是启动解决相对贫困是由中国社会主要矛盾变化决定的。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但近年来，农村最低收入20% 的人群的相对收入水平是下降的，中国农村收入分配结构并没有改善。国家统计局公布的全国居民人均可支配收入基尼系数，自2003 年以来一直在0.46 数值以上，位于国际社会公认的收入差距较大的区间。因此，在全面脱贫的目标实现以后，把脱贫工作重点瞄准到相对贫困是对新时代社会主要矛盾转变的现实回应。
三是重视解决相对贫困一直受到国际社会高度重视。从世界各国发展历程看，一个国家在解决深度贫困问题后，通常不会放弃贫困治理，但是会将治理工作重点转向解决相对贫困。比如，一些发达国家注重建立缩小收入差距的税收调节体系，通过个人所得税、遗产税与赠予税、暴利税、存量财产征税等手段，对收入进行调节，缓解相对贫困问题。
第三节 不断发展和完善脱贫攻坚制度体系第一，贫困发生理论与中国贫困实际要求必须重视贫困治理的制度建设。贫困发生理论主要是从地理空间、行为能力、多元治理等角度来研究分析贫困问题的，贫困发生理论既说明了贫困的成因和贫困发生的必然性，也指出了治理贫困必须遵从相应理论，注重有针对性地制定对策，并做好政策措施的落实。但贫困具有地域性特点，不同地域贫困程度、表现形式都不一样，必须因地制宜做好贫困治理体系建设和相应制度设计。
一是“空间贫困”理论和相应治理要求。空间贫困理论强调“地理资本”的概念，“地理资本”是指把多种差异化要素集合在一定空间地理位置中，例如教育、卫生、人才、资本等资源在城乡之间、贫富人群之间的差别，都可以用空间地理位置的不同来表述。空间地理位置越偏远，推动当地发展的由自然、文化、经济等多种要素聚合而成的地理资源也越低。正是由于空间地理位置禀赋的低劣，才较大程度上造成了这一地区人口自身发展环境和能力低下，并使之陷入贫困状态。中国贫困地区依据距离城镇的远近呈现分层的格局，距离城镇越远，总体上贫困程度越深；部分地区地理资本低劣，要素资源紧张，生存条件恶劣，交通、通信、水利等基础设施和教育、医疗等基本公共服务也难以覆盖，也进一步固化了贫困群体。因此，从空间贫困的视角看，要注重贫困地区基础设施建设，缩短空间距离，提高其地理资本；要结合实际开展易地搬迁，让贫困人口搬离根本不适宜居住、地理条件恶劣的地方。
二是“能力贫困”理论和相应治理要求。能力贫困理论认为贫困的实质主要不是收入低、资产少，而是人的行为能力的相对贫困，是贫困人口基本生存、发展能力和机会的被剥夺和丧失。能力是获取收入的重要手段，能力的提高会使个人获得更多的收入；良好的教育和健康的身体不仅能直接提高生活质量，还能提高个人获得更多收入及摆脱贫困的能力。我国很多贫困地区，因为经济发展水平、所处地理位置、民族宗教文化等诸多原因，教育发展水平比较落后，人口文化素质相对较低，很多人只能从事低技能工作或根本无法找到工作，从而也使这些地区人口陷入“贫困——受教育程度低——文化和技能低——收入低——贫困”
的循环。因此，从能力贫困的视角看，要注重提高贫困地区教育和医疗水平，提高人口文化和身体综合素质；要注重从给钱给物的“输血式”扶贫向以增强贫困地区人口内生动力的“造血式”扶贫转变，增强贫困人口自我脱贫、自我发展的能力。
三是“灾害风险致贫”理论和相应治理要求。灾害风险致贫理论认为，自然灾害是影响贫困地区农民增收、这一地区人口致贫的主要制约因素。相关研究发现，自然灾害加深了贫困地区农业的弱质性。我国一些深度贫困地区自然条件恶劣，生态环境极其脆弱，比如，“三区三州”
和部分集中连片贫困地区集中了我国主要的大山、高原、沙漠、裸岩以及永久性积雪地域，气候条件差，自然灾害频发。因此，从灾害风险致贫的角度看，要注重增强对农业灾情的监测和预防，建立农业灾情监测和救助体系；注重加强农业科技扶贫，运用现代信息技术提高农业避险能力和农作物抗灾等级；注重对这些地区的生态保护和生态治理，将生态资源转变为生态资本，走生态扶贫的路子。
四是管理学中的治理理论也对贫困治理提出了制度性要求。治理理论主要关注的是国家以日益依赖公私合作的方式来执行和制定政策时的能力问题。治理理论强调贫困治理不仅仅是政府的事情，而是包括政府、企业、社会组织、公民等在内的多元主体共同的事情；不仅仅是多元主体的简单“相加”，而是更强调扶贫资源的整合、行动的协调和任务的协同；贫困治理也不仅仅局限在经济领域的帮扶，还体现在精神文化等层面的帮扶。从治理理论的视角看，要注重培育大扶贫格局，激发每一个社会主体参与扶贫、每一个贫困人口参与脱贫的积极性和能动性；注重加强顶层设计，从制度层面整合各类扶贫主体和扶贫资源，提高扶贫效能。
第二，坚决消除深度贫困、打好脱贫攻坚收官战的政策措施。2019年中央经济工作会议对“三大攻坚战”优先顺序作了调整，把脱贫攻坚由第二位排序调整为第一位排序，充分表明党中央对脱贫攻坚工作的高度重视。会议还提出：“要确保脱贫攻坚任务如期全面完成，集中兵力打好深度贫困歼灭战，政策、资金重点向‘三区三州’等深度贫困地区倾斜，落实产业扶贫、易地搬迁扶贫等措施，严把贫困人口退出关，巩固脱贫成果。要建立机制，及时做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶。”当前，消除绝对贫困、打赢脱贫攻坚战的任务基本接近尾声，下一步应当集中精力落实好中央经济工作会议作出的重要部署，集中力量啃下深度贫困地区这块硬骨头，确保在“量”上完成任务，同时巩固脱贫成果，落实“质”的保障。
一是继续强化打好深度贫困歼灭战的帮扶体系。虽然深度贫困地区脱贫攻坚已取得重大的决定性进展和成效，如“三区三州”贫困人口由2018 年的172 万减少到2019 年底的43 万，贫困发生率由8.2% 下降到2%，贫困发生率下降幅度比西部地区平均高出3.6 个百分点，但从建档立卡数据可以看出，到2019 年底，剩余贫困人口还有一半以上在深度贫困地区，未摘帽贫困县也基本都集中在深度贫困地区。因此，深度贫困是完成脱贫攻坚目标任务的重中之重、难中之难、坚中之坚。其一，继续强化对“三区三州”等深度贫困地区扶贫资金的投入。认真落实《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，确保新增脱贫攻坚资金、新增脱贫攻坚项目、新增脱贫攻坚举措主要用于深度贫困地区，进一步增加对深度贫困地区专项扶贫资金和教育医疗保障等转移支付。其二，继续加大对深度贫困地区的对口扶贫、协作扶贫和社会扶贫。继续加大东部地区、中央单位对深度贫困地区的对口帮扶，聚焦摘帽脱贫，注重帮扶实效，强化帮扶责任。进一步引导企业、社会组织等社会力量深度参与深度贫困地区脱贫，通过帮助深度贫困地区进行产业培育、就业培训、产品营销等，有效解决深度贫困地区生产生活困难。其三，继续帮助深度贫困人口建立脱贫信心、激发脱贫内生动力。一方面，加强对深度贫困人口特别是轻度残疾人技能培训，适当给钱给物的同时，更注重给技术、给头脑、给门路，让深度贫困人口建立自食其力、养家赚钱的信心和本领。另一方面，对确实丧失劳动能力的深度贫困人口，进一步加大医疗、养老、社会救助等社会保障水平，保障他们的基本生存权。
二是着力落实脱贫攻坚重点帮扶举措。其一，强化对深度贫困地区的产业扶贫举措。发展产业是实现脱贫的根本之策。加大力度帮扶深度贫困地区集体经济，通过实施有效举措努力使有效资源变资产、闲散资金变股金、村集体农民变股东，进一步盘活深度贫困地区集体资源，多渠道增加集体经济收入；因地制宜发展深度贫困地区乡村旅游，大力发展休闲农业、观光农业等，努力将要素禀赋劣势转化为经济资源优势；积极利用电商渠道帮助深度贫困人口脱贫，继续鼓励京东、阿里巴巴等电商平台企业开辟特色农产品网上展销平台，适当加大对购买者购买扶贫产品的补贴力度，继续强化电商企业与合作社、农业大户建立直采直供关系，加大对农村物流配送体系建设的支持力度。其二，着力推动深度贫困人口易地搬迁和相关政策措施落实。坚持以深度贫困地区、特殊困难群体为重点，攻坚克难，确保按计划完成“十三五”期间搬迁任务；加大对已搬迁群众的后续帮扶力度，着力做好基础设施建设、产业培育、就业帮扶、社会融入等各方面工作，努力提升搬入群众的幸福感和安全感。
三是建立严格的贫困人口退出、返贫、致贫的治理机制。其一，严把贫困人口退出，完善贫困人口脱贫退出机制。脱贫既要看数量，更要看质量。要严格执行贫困地区、贫困人口退出的标准、程序和核查办法，确保脱真贫、真脱贫。既要设定时间表，实现有序退出，又要留出缓冲期，确保一定时间内脱贫不脱政策；既要严格评估和验收程序，确保脱贫结果经得起检验，又要尊重群众和社会的评价，鼓励和支持第三方机构参与评估验收。其二，严控脱贫人口返贫，完善脱贫人口返贫监测机制。
根据目前返贫监测预警数据显示，主要有两类返贫风险较高人群，一类是已经脱贫摘帽的200 万左右人口存在摇摆，可能因灾、因病、因产业、因市场出现返贫；一类是贫困线附近的300 万左右人口存在致贫风险。要构建监测网络，帮扶责任人、基层组织负责人等主动与深度贫困群众直接接触，及时发现脱贫户可能返贫的基本情况，并逐级上报。建立跟踪制度，基层干部要不定期跟踪回访脱贫户，潜在返贫户也可通过自行申报等途径主动报告情况，确保及时掌握脱贫户返贫信息。加强分级管理，可按经济状况、就业情况、身体条件、家庭构成等因素，将潜在返贫户归到红、橙、黄等预警区间中，对红色预警区间中的脱贫户给予重点关注，制订应对措施。其三，严防新发生贫困人口，完善对新增贫困人口的帮扶机制。首先是应用好已有的识别机制，及时发现新发生的返贫人口。其次是及时将新发生的贫困人口纳入贫困户帮扶政策体系内，提供社会政策兜底保障。最后是按照精准扶贫方略有针对性地制订帮扶举措，确保这部分群众尽快脱贫。
四是强化对脱贫攻坚工作的监督机制。习近平总书记反复强调要把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程。他在十九届中央纪委四次全会上讲话强调，一以贯之全面从严治党，强化对权力运行的制约和监督，为决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚提供坚强保障。1 其一，强化对决战脱贫攻坚任务的监督机制，精准施治脱贫攻坚中的形式主义、官僚主义等问题，开展好对脱贫攻坚重点任务、重点人群的挂牌督战工作，集中解决好深度贫困地区群众反映强烈、损害群众利益的突出问题，加强对脱贫工作绩效特别是贫困县摘帽情况的监督。其二，强化对决战脱贫攻坚违纪违法问题惩治机制，深入整治民生领域的“微腐败”、放纵包庇黑恶势力的“保护伞”、妨碍惠民政策落实的“绊脚石”，促进基层党组织全面过硬。其三，强化抓党建促脱贫的工作机制，做好脱贫攻坚干部培训，提高各级干部的责任感、使命感和工作能力，发挥基层党组织带领群众脱贫致富的战斗堡垒作用，深化扶贫领域作风问题专项治理，确保扶贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实。
1 参见《一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督 为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障》，《人民日报》，2020 年1 月14 日。
第三，构建解决相对贫困、继续巩固脱贫攻坚成果长效机制的路径选择。十九届四中全会明确提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。相对于因为物质财富匮乏造成的深度贫困问题，相对贫困则是针对特定参照群体而言的，即同一时期内不同地区、不同阶层成员由于主观认定的可维持一定生存水准的差别而产生的贫困。发展不平衡、不充分，社会保障体系不健全等因素是造成相对贫困的主要原因。相比深度贫困治理，相对贫困治理是一个长期的、复杂的系统工程，既要遵从已有扶贫治理经验，更需要从制度层面破解治理难题。
一是建立保障相对贫困人口生活的基础性机制。其一，逐步推动并实现基本公共服务均等化。注重对相对贫困群体在基本公共教育、基本医疗服务、基本社会保障等方面的帮扶，努力为相对贫困群体织就完善的社会保障网络。要特别吸取2020 年新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的经验教训，加大对贫困地区公共卫生的投入，提高乡村公共卫生服务水平和传染病防控水平。更加重视教育问题，既要加大对贫困人口的教育扶持和政策支持，切实提高相对贫困家庭人员整体文化素质，又要着力加强对贫困地区干部队伍和技术能人的培训，努力提升扶贫工作“关键少数”的文化素养。其二，强化社会保障政策的兜底功能。深化农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，建立低保标准与消费水平相挂钩的增长机制，逐步实现农村低保标准适当高于脱贫线。继续加大对贫困群体中老、幼、病、残特困人员的帮扶，保障好他们的基本生存问题。继续做好防止返贫和临时帮扶的有效衔接，解决因故、因意外致贫返贫人员的实际困难。
二是建立保障相对贫困人口发展的内生性机制。让贫困人口能够通过自身劳动持续增加收入，永远是扶贫脱贫、防止返贫的有效武器。其一，下大力气抓好产业扶贫。加大财政投入扶持和金融资金支持，注重以市场需求为导向，结合贫困地区实际，通过积极打造产业扶贫基地、大力发展扶贫龙头企业、积极培育农业专业合作社、探索建设扶贫车间、适当壮大村集体经济等具有发展前景的产业扶贫项目，兜底确保每个具备劳动能力的贫困家庭至少有一到两个增收项目，提升扶贫的质量和效益。其二，集中精力抓好就业创业扶贫。继续加大劳动力技能培训，确保有劳动能力和培训意愿的贫困人口培训率达到100%。对有劳动能力和外出务工意愿的贫困人口，着力提供劳务输出和岗位对接等服务，帮助其顺利实现就业。对劳动能力较弱、因故无法外出务工的贫困人口，努力为其提供公益性、劳动强度不大、居家工作方便的就业岗位，帮助其就近就地就业。继续从政策上引导和支持大学生、农民工和具备创业能力的各类人才返乡创业，努力为贫困群众提供更多就业机会。
三是建立和完善统筹解决城乡贫困问题的体制机制。我们自实施扶贫开发工作以来，扶贫对象主要针对的是农村贫困人口。当前正在决战的脱贫攻坚战战场在农村，一直以来我们制定的扶贫开发纲要也都是冠之以“中国农村扶贫开发纲要”，消除农村贫困问题一直是扶贫减贫的主要目标，相比而言，城市贫困问题并没有被纳入扶贫开发的工作领域。
随着城镇化的快速推进和城乡发展融合，每年都有上千万人从农村转移到城市或城乡接合地点，由于城市的衣食住行等生活成本远高于农村，使得许多人原本在农村时不算贫困，但进入城市之后反而成了城市的贫困人口。这部分人既享受不到农村扶贫政策的有效覆盖，又未被纳入城市最低生活保障体系，极大地增加了这一类人群相对贫困的发生概率。
其一，加快推进户籍制度改革，全面实现城市基本公共服务对常住人口的全覆盖，对流动人口有稳定预期的地方还要探索城市基本公共服务对非常住人口的覆盖。其二，加快构建“脱贫攻坚”与“乡村振兴”有效衔接机制，按照“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”的要求，研究制定标本兼治的稳定脱贫机制。其三，探索把减贫治理的政策体系延伸到城市领域，统筹城乡两个空间单元、城市居民和农村居民两类人群的扶贫开发工作，把对农业转移人口的帮扶作为城市扶贫工作的重点。