贫困是一个结构复杂、涉及面广、外部性明显的社会经济问题，治贫减贫成为国际性难题之一，这就意味着我们应在扶贫工作中发挥政策主导和引领作用，积极构建符合国情的脱贫攻坚推进机制，最大化减少贫困的程度和负外部效应，为打赢脱贫攻坚战提供政策支持和机制保障。
第一节 调整完善收入分配格局
收入分配是老百姓最为关注的问题。改革开放以来，我国经济取得持续快速增长，总体人均收入水平大幅度提高，但城乡、区域之间贫富差距扩大问题一直未得到有效解决。真正全面建成小康社会，必然要求缩小贫富差距，形成合理有序的收入分配格局。
第一，正确认识收入分配格局。全面小康是全民共享的小康，落实共享发展理念，就是要坚持以人为本、以民为本，让发展成果更多更公平惠及全体人民，让人民群众在共建共享中有更多获得感。改革开放以来，我国经济快速发展，2010 年7 月成为全球第二大经济体，经济总量首次超过日本。但与此同时，也出现一个不容忽视的比较尴尬的事实：收入差距逐渐拉大。根据《世界银行发展报告2017》提供的127 个国家近年来收入分配不平等状况的指标，基尼系数低于中国的国家有94 个，高于中国的国家只有29 个，其中27 个是拉丁美洲和非洲国家，亚洲只有马来西亚和菲律宾高于中国。基尼系数是1943 年美国经济学家阿尔伯特· 赫希曼根据洛伦兹曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标。基尼系数是比例数值在0 和1 之间，国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。通常来说，基尼系数越小收入分配越平均，基尼系数越大收入分配越不平均。国际上通常把0.4 作为贫富差距的警戒线，大于这一数值容易出现社会动**。根据国家统计局的数据，从2003 年至今，中国的基尼系数从未低于0.46，而最近几年更是逐年增大，由2015 年的0.462 升至2018 年的0.474。而在学界，关于基尼系数的讨论则更加夸张。2014 年7 月，北京大学中国社会科学调查中心由谢宇教授领军的团队完成的《中国民生发展报告2014》显示：1995 年我国家庭净财产的基尼系数为0.45，2002 年为0.55，2012 年达到0.73。报告认为目前中国三成以上的社会财富被顶端1% 的家庭所占有，而底端25% 的家庭仅拥有一成社会财富。而这顶端的1%，仍然在试图收割99%的“韭菜”。国家统计局发布的数据显示，2019 年全年全国居民人均可支配收入为30733 元，中位数是26523 元。平均数容易“被平均”，中位数更能反映数据的一般水平。一个月只有2000 元左右，就是中国人均月收入的现状。
推动形成合理的收入分配格局，既关系效率也关系公平。应努力规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。
第二，缩小居民收入差距。随着我国经济发展进入新常态，国内长期积累的矛盾和风险进一步显现，经济增速换挡、结构调整阵痛、新旧动能转换相互交织，经济下行压力加大。收入分配制度改革作为一项复杂的系统工程，对于缩小财富差距和维护社会稳定具有重要意义，对于实现全面建成小康社会目标至关重要。2019 年，全国居民人均可支配收入实际增长5.8%，基本与经济增速持平。今后，还要把缩小收入分配差距作为重要任务，着力解决人民群众反映强烈的突出问题。
缩小居民收入差距要以构建更加公平的收入分配制度为基础。要着力调整国民收入分配格局，规范初次分配，加大再分配调节力度，提高居民收入和劳动报酬在初次分配中的比重，着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，充分体现“按劳分配”的主体地位。在初次分配领域更加重视处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，在深入推进要素市场化改革进程中，政府还应在保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、弥补市场失灵等方面负起责任。以非公有制企业、中小企业为重点，积极稳妥推行工资集体协商和行业性、区域性工资集体协商，因地制宜提高最低工资标准。改革机关事业单位工资和津贴补贴制度，完善艰苦边远地区津贴增长机制。
缩小居民收入差距要以缩小城乡居民收入差距问题为重点。福祉共享不仅彰显了社会的公平正义，而且体现了社会的认同感和归属感。当前缩小居民收入分配差距的重点在于缩小城乡居民收入分配差距。我国是一个发展中的大国，在经济前行的道路上，破除城乡二元体制，统筹城乡发展，没有现成的经验可循，没有既定模式可以照搬。近年来，我国在缩小城乡居民收入差距上，取得一定成效。2018 年，我国农村居民人均可支配收入16021 元，扣除价格因素实际增长6.2%，略高于国民经济增速。这一趋势表明，我国农村居民收入得到增加，向着好的方向发展。
缩小居民收入差距要以税收调节等为手段。税收是调节收入的有力杠杆，缩小收入差距应有效发挥税收调节作用。在再分配调节上加大税收调节力度，如调整消费税征收范围、环节、税率，把部分高档消费品纳入征收范围，建立综合与分类相结合的个人所得税制等。合理运用税收政策工具，减轻中低收入者税负，加大对高收入者税收调节力度，不断健全公共财政体系，提高公共服务支出在财政支出中的比重。
第三，提升扶贫和脱贫效率。贫困地区和贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须充分发挥政治优势和制度优势。党的十八大以来，围绕2020 年全面建成小康社会总目标，党和政府把扶贫工作摆到更加突出位置，大力度、宽领域、多层次向前推进，全力补齐贫困地区发展短板。在财政方面，财政投入不断增加，基础设施条件明显改观。
财政部发布的数据显示，2019 年安排中央专项扶贫资金1261 亿元，连续4 年每年净增200 亿元。交通、水利、农业、国土等行业部门也进一步加大对贫困地区的支持力度。以交通为例，“十三五”以来，累计投入约7100 亿元车购税资金支持贫困地区交通项目建设，占全国车购税总规模的70％，为打赢脱贫攻坚战提供了有力资金保障。产业扶贫方面，经济林果、草食畜牧业、生猪、马铃薯等贫困地区传统主导产业继续呈现良好发展势头，带动贫困群众脱贫增收。电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫等新兴扶贫模式落地生根，成为贫困群众产业发展的新增长点。
从2013 年到2014 年，扶贫系统把建档立卡工作列为“一号工程”，用了一整年的时间，全面摸清了全国贫困人口“家底”。要想变“大水漫灌”为“精准滴灌”，“扶持对象精准”只是第一步。各地各部门根据“六个精准”的要求，深入推进精准扶贫战略。一是项目安排精准。各地扶贫项目审批权限下放到县，以便于基层因地制宜确定项目，发挥项目带动作用。二是资金使用精准。中央有关部门出台了改革财政专项扶贫资金分配、使用、管理意见，简化资金拨付流程，并把资金安排与减贫成效挂钩，加大按扶贫成效分配资金的比重。三是措施到户精准。要求扶贫干部为每个贫困户谋划好脱贫路子，有针对性地采取帮扶措施，确保项目资金真正用到贫困户身上，防止“扶农不扶贫、富县不富民”。四是因村派人精准。各地选派作风过硬、熟悉基层的优秀干部到贫困村担任第一书记，组织落实扶贫项目，帮助选准发展路子，并把任职考核结果作为评选先进、提拔使用的重要依据。五是脱贫成效精准。有关部门深入研究制定贫困县、贫困村、贫困人口退出标准、程序和后续政策，对扶贫对象实行动态管理，确保2020 年现行标准下贫困县和贫困人口全部退出。精准扶贫既保证了扶贫的质量，也提升了扶贫的效率。
第二节 完善财政扶贫治理体系
财政投入是重要的扶贫政策手段，在贫困问题的解决过程中发挥着至关重要的作用，也取得了显著成效。但是财政投入的体制机制性障碍依然存在，对象失真、程序失范、资源浪费、负向激励、“撇脂”行为、效率效益不高等问题突出。随着经济增长“涓滴”效应趋减，对于外生扶贫资源的依赖程度增强，对财政扶贫资金分配使用的绩效要求进一步提高。针对扶贫新形势和新要求，我们应重新审视财政扶贫治理逻辑，构建精准多元、合理有效的财政扶贫治理体制机制，充分发挥财政对脱贫攻坚工作的撬动作用。
第一，进一步优化财政转移支付制度设计。中央财政应继续加大对贫困地区的转移支付力度，中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。对一般性转移支付，要充分考虑贫困因素，财政资金分配继续向贫困地区倾斜，保障贫困地区的基本公共产品供给水平；对专项转移支付来说，既要考虑贫困因素，也要考虑脱贫努力程度，可从增量资金中安排一定比例，用于引导和鼓励贫困地区主动脱贫，建立“正向激励、科学竞争”的模式。
第二，进一步加大财政对贫困地区和贫困人口支持力度。加大中央集中彩票公益金对扶贫的支持力度，多渠道筹措资金用于贫困地区的扶贫工作。农业综合开发、农村综合改革转移支付等涉农资金要明确一定比例用于贫困村。政府部门安排的各项惠民政策、项目和工程，应最大限度地向贫困地区、贫困村、贫困人口倾斜。各省（自治区、直辖市）应根据本地脱贫攻坚需要，积极调整省级财政支出结构，切实加大扶贫资金投入。通过扩大中央和地方财政支出规模，增加对贫困地区水电路气网等基础设施建设和提高基本公共服务水平的投入。
第三，进一步加大对涉农财政资金的整合力度。以保障和改善民生为根本目的，着力解决财政政策碎片化、扶贫资金部门化的问题，加大对财政资源的多层次立体式整合，充分发挥财政资金的整体优势。加强扶贫财政资金的监管、评估、考核和问责，充分发挥市场机制和社会组织作用，提升资源配置效率。建立健全脱贫攻坚多规划衔接、多部门协调长效机制，整合目标相近、方向类同的涉农资金。按照权责一致原则，支持连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县围绕本县突出问题，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用。严格落实国家在贫困地区安排的公益性建设项目取消县级和西部连片特困地区地市级配套资金的政策，并加大中央和省级财政投资补助比重。同时，在扶贫开发中积极推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。
第四，进一步加大对财政扶贫资金的使用监管。加强财政监督检查和审计、稽查等工作，建立扶贫资金违规使用责任追究制度。纪检监察机关对扶贫领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违规问题，坚决从严惩处。推进扶贫开发领域反腐倡廉建设，集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪工作。贫困地区要建立扶贫公告公示制度，强化社会监督，保障资金在阳光下运行。
第三节 完善金融扶贫机制
当前，脱贫攻坚进入深水期，减贫难度越来越大，仅靠有限的财政资金难以满足脱贫攻坚的实际需要，只有将财政资金和金融资金有机结合起来，充分发挥金融在脱贫攻坚中的作用，形成集中攻坚的强大合力，才能顺利完成精准扶贫、精准脱贫任务。
金融支持精准扶贫，实质就是以扶贫富民为出发点，以扶贫资金扶持为主导，以信贷资金市场化运作为基础，以建立有效风险防控机制为支撑，以扶贫机制创新为保障，解决农民担保难、贷款难问题，放大资金效益，做大做强扶贫特色优势产业，加快贫困地区、贫困农民增收致富步伐，为扶贫攻坚打下坚实基础。
第一，坚持问题导向，大力发展普惠金融，增加贫困地区金融服务的可获得性。普惠金融的目的就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度，满足人民群众日益增长的金融需求，特别要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等获取价格合理、便捷安全的金融服务。具体来说应建立大中小型金融机构并存的普惠金融机构体系，加快农村金融改革创新步伐，降低银行准入门槛，鼓励民间资本发起成立民营银行，规范发展民间融资，促进市场竞争，增加金融供给。优先安排在贫困地区设立村镇银行、小额贷款公司等小微型金融机构。创新基于贫困地区各类产权的金融产品，扩大抵押物品种和范围。
积极为不同的贫困群体量身设计金融产品和服务，让金融扶贫产品可以真正惠及和对接贫困地区的经济发展和贫困人口的金融需求。鼓励和支持贫困地区符合条件的企业借助各类债务性融资工具拓宽直接融资渠道。
创新金融服务提供方式，推广非现金支付工具，积极发展网络支付、手机支付等新型支付方式，深化银行卡助农取款和农民工银行卡特色服务，改善贫困地区支付服务环境。
第二，鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。运用多种货币政策工具，向金融机构提供长期、低成本的资金，用于支持扶贫开发。如采用“定向降准”、再贴现、差别存款准备金率、支农支小再贷款、差异化监管政策等多种货币政策工具引导和鼓励金融资源向贫困地区倾斜和聚集，增强贫困地区金融机构资金动员能力，降低社会融资成本。政府应允许贫困县区金融机构在保证贷款优先投向扶贫的前提下可突破年度贷款规划，引导扩大贫困地区信贷投放。针对贫困地区农户和小微企业融资需求，组织实施金融扶贫攻坚行动，开展金融扶贫示范县、支农再贷款示范区等活动，探索建立金融扶贫主办行制度，促进金融机构与贫困地区特色产业、扶贫项目和新型农业经营主体金融服务需求的精准对接。1 设立扶贫再贷款，实行比支农再贷款更优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。
第三，采用多种制度手段拓展扶贫资金渠道。中国农业银行、邮政储蓄银行、农村信用社等金融机构要延伸服务网络，创新金融产品，增加贫困地区信贷投放。对有稳定还款来源的扶贫项目，允许采用过桥贷款方式，撬动信贷资金投入。按照省（自治区、直辖市）负总责的要求，建立和完善省级扶贫开发投融资主体。支持农村信用社、村镇银行等金融机构为贫困户提供免抵押、免担保扶贫小额信贷，由财政按基础利率贴息。加大创业担保贷款、助学贷款、妇女小额贷款、康复扶贫贷款实施力度。优先支持在贫困地区设立村镇银行、小额贷款公司等机构。支持贫困地区培育发展农民资金互助组织，开展农民合作社信用合作试点。
1 参见姜再勇：《对新时期金融支持精准扶贫工作的几点认识》，《甘肃金融》，2016 年第1 期。
第四，建立健全风险分散补偿机制，推动金融扶贫可持续发展。金融扶贫必须坚持可持续性原则，在加大扶贫资金投入的同时，需要做好风险防控。支持贫困地区设立扶贫贷款风险补偿基金，支持贫困地区设立政府出资的融资担保机构，重点开展扶贫担保业务。积极发展扶贫小额贷款保证保险，对贫困户保证保险保费予以补助。支持商业性担保机构积极拓展符合贫困地区特点的担保业务，建立各类产权流转交易和抵押登记服务平台，有效防控和化解金融机构经营风险，促进在贫困地区形成“贷得出、用得好、还得上”的良性循环机制。扩大农业保险覆盖面，通过中央财政以奖代补等支持贫困地区特色农产品保险发展。支持贫困地区开展特色农产品价格保险，有条件的地方可给予一定保费补贴。
有效拓展贫困地区抵押物担保范围。
第五，整合扶贫资源和力量，构筑脱贫攻坚强大合力。建立健全金融系统与扶贫开发相关部门的合作机制，确定金融扶贫支持的重点区域、重点产业、重点项目和扶持对象，加强各方在信息共享、政策制定、创新发展等方面的协调联动，为金融机构扶贫项目和对象的选择以及风险管理提供便利条件。构建多元化、全方位、可持续的扶贫政策保障和资金供给体系，加强各部门扶贫政策的协调配合，有效整合各类扶贫资金，特别要发挥财政政策对金融业务的支持和引导作用，落实农户贷款税收优惠、涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴等政策，降低贫困地区金融机构经营成本。搭建开放式扶贫平台，创新社会扶贫机制，制定优惠政策，激发市场主体和社会资本参与扶贫开发的积极性，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。
第四节 创新扶贫开发用地政策
土地作为重要的生产要素，在一个地区的经济发展中有着至关重要的作用。土地资源的合理规划和使用、明晰土地产权，可以极大地发挥土地的潜在生产力，提升民众收益率，带动地区经济社会发展。现实中尤其是贫困地区土地管理存在诸多问题，如土地流转的不合理，土地征用补偿款的截留、挪用、私吞，宅基地补偿过低，城镇住房房价过高问题等，这些都会侵蚀农民的合法土地权利，损害农民的合法利益，引发系列经济社会问题。
根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》规划，中央根据地形地貌结构、民族区域分布与地方经济状况等划定了六盘山区等14 个集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场。这些区域广泛分布于西部地区、民族边陲地区、中部山区。受自然基础条件影响，这些区域经济发展落后、基础设施建设投入不足、教育医疗条件较差、人口文化素质较低、思想观念落后、产业结构单一、生态条件脆弱，多方面因素导致区域社会总体发展水平较低。就资源禀赋及土地资源综合管理利用水平而言，区域内又呈现出贫困区的特殊矛盾，如土地资源集中，但资金、技术投入不足，开发利用水平低，产业化程度低，相关行业不配套，统筹发展程度不足；土地绝对数量大但集约利用程度低，土地闲置、浪费现象严重，城市化发展缓慢；耕地面积分布广泛但中低产田占比高，农田基础设施不完备等。1 总体而言，贫困区资源优势向经济优势转化不足，土地扶贫仍任重道远。
1 参见阮松涛、吴克宁、郑子敬：《中国土地扶贫的制度分析与政策探讨》，《国土资源科技管理》，2013 年第5 期。
当前中国土地扶贫大体可概括为如下几种模式：政策倾斜，资源分配，机制构建，技术支撑，观念引导。新时期的土地扶贫政策着力点在于支持贫困地区根据第二次全国土地调查及最新年度变更调查成果，调整完善土地利用总体规划。
第一，推进国土资源管理制度改革。在有条件的贫困地区，优先安排国土资源管理制度改革试点，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。鼓励开展土地流转试点，农业用地在土地承包期限内，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包和使用权，鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营。促进农用地、农村建设用地适度集中，带动贫困区农业现代化和农产品加工企业产业化，发展特色产业，形成规模聚集，帮助农业增效、农民增收、农村发展。
第二，加大城乡建设用地增减挂钩支持力度。鼓励贫困地区充分利用城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩和新农村建设、农村危房改造和地质灾害搬迁工作相结合的城乡统筹相关政策，搞好区域经济及产业发展基础设施建设，促进城乡用地结构的整体化；逐步加大政策支持力度，条件成熟可以考虑进一步扩大试点范围，扩大向贫困地区指标投入。中央和省级在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时，要向贫困地区倾斜。在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。
第三，集中保障安居工程用地。新时期土地扶贫应进一步加强贫困地区土地供给管控力度，认真落实好执行好相关政策要求，上级国土部门应加大对下级国土部门的业务督导与监察，通过科学编制规划方案，合理测算用地需求，实地调度检查，及时公开用地信息，优先确保保障性住房用地、棚户区改造用地、中小套型商品房建设用地供应，着力保障安居工程用地需要，以提高贫困区人民住房水平，满足贫困区人民住房需要。
第四，持续开展土地整治工程。新时期土地扶贫，应进一步加大对贫困地区土地整治项目安排与资金支持力度，重点支持贫困地区对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行综合整治，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地恢复利用，提高土地利用效率，统筹推进区域内田、水、路、林、村格局优化，改善贫困区人民群众生产生活条件，大力推进耕地保护和节约集约利用，加大城镇工矿建设用地、农村建设用地整治，盘活存量建设用地供应，加快推进新农村建设和统筹城乡发展。针对土地整治重点区域重点项目，国家层面可考虑中央分成的新增建设用地有偿使用费向贫困地区倾斜，专项支持重大土地开发整理、村庄综合整治及相关调查规划等基础性工作，集中连片特困区与国家重点贫困区应用好有关政策，因地制宜，结合贫困地区实际做好地区土地整治规划，做好重大项目申报与落实，明确重点统筹落实，促进贫困地区城乡经济社会发展。
第五，扎实推进高标准基本农田建设。新时期土地扶贫，应加大贫困区高标准基本农田建设支持力度，以大规模建设旱涝保收高标准基本农田改变贫困地区农业生产条件，加强基础设施建设，按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，在贫困区内科学划定基本农田集中区，有效引导耕地集中连片，优化耕地多功能布局。
中央层面可考虑加大扶贫攻坚地区基本农田建设投入，在政策、项目安排、技术指导、完成指标等方面适当倾斜，通过适度开发后备土地，强化补充耕地的数量与质量，加强粮食生产区建设，引导农业产业结构调整，提高贫困区农业产出，实现基本农田质量提高一个等级，帮助贫困区脱贫致富。
第五节 发挥科技人才扶贫引领作用科技与人才在脱贫攻坚战中发挥着重要作用。但科技和人才在贫困地区作用的发挥经常受到各方面条件的限制和阻碍，如科技扶贫的可持续机制仍未建立；科技推广体系和能力依然非常薄弱；政府主导的科技扶贫项目往往由于市场化程度低、规避市场风险能力差、项目运行保障机制不健全等原因导致项目失败；科技扶贫的市场调节手段不足；人才吸引和流动机制的低效；贫困地区人才功能发挥的软硬件条件有限；人才的培养和发展机制不健全等等问题。未来精准扶贫攻坚战中，应着力提供各方面有利条件，破除不利条件和阻碍，大力发挥科技、人才的重要推动作用，切实从根本上解决贫困地区的经济社会发展问题和贫困人口脱贫致富问题。
第一，以创业式科技扶贫推动城乡生产要素融合。要深入推进三次产业相融合的创业式扶贫，以创业带动就业，采取多种手段加速外部资源向贫困地区的集聚。鼓励支持适合片区功能定位的国有、民营企业在片区内投资办厂或开展其他经营活动，对进入片区内的企业，符合国家财税优惠政策的，依法减免相关税费。大力支持片区内农民专业合作组织的发展，通过合作组织的发育来降低企业进入片区经营的组织成本，通过“公司+ 基地+ 合作社+ 农户”的形式，促进“一乡一业”的发展；针对贫困地区的特色产业，与正在推进的“大学农业技术推广模式”相结合，安排涉农大专院校为片区的农业特色产业发展提供技术支撑；鼓励相关科研院所以对口帮扶等形式，围绕片区特色农产品深加工和延伸产业链等开展合作，提高主导产业产品的科技含量。同时，加大对返乡农民工和农村新成长劳动力的技能培训，为其进入企业或创业提供技能保障，从而最大限度地实现贫困群众就地、就近转移就业。
第二，不断完善和创新科技扶贫项目实施方式和考核机制。在扶贫项目的设计上，要将能否辐射带动周边贫困地区的发展作为未来科技扶贫项目选择的首要条件。将该项目计划带动贫困人口的数量和分布情况作为能否获得政府科技扶贫项目支持的先决条件，把产业对周边地区经济增长的带动能力作为产业选择的重要条件。在科技扶贫工作中建立起有效的考核体系，按照实用与科学原则建立一套综合评价体系，将科技扶贫规划与业绩指标考核结合起来，调动各参与主体的积极性。1第三，加大科技扶贫力度，解决贫困地区特色产业发展和生态建设中的关键技术问题。加大技术创新引导专项（基金）对科技扶贫的支持，加快先进适用技术成果在贫困地区的转化。深入推行科技特派员制度，支持科技特派员开展创业式扶贫服务。强化贫困地区基层农技推广体系建设，加强新型职业农民培训。
第四，明确人才需求定位，构建人才用武之地。贫困地区由于经济发展层次较低、实力有限，在人才需求方面不能单纯求“高、精、尖”，应根据本地区经济社会和产业发展的实际对人才的引进、培养和发展作出准确定位。调查发现，贫困地区迫切需要以下几类人才：基层干部人才、资源深度开发的人才、实用技术人才、产品营销人才和企业管理人才等。这些人才更加注重农业产业化经济的发展，更加切合农村社会发展的现实需要，有着潜在的巨大社会价值。为引进大批人才，防止人才流失，要注重加快贫困地区经济转型，调整产业结构，努力提高经济结构的技术构成，构建高层次人才的用武平台。同时注重有意识地引进一些技术档次较高、辐射力和竞争力较强的龙头企业；鼓励企业实施技术改造，推动产品的深加工和升级换代。
1 参见刘冬梅：《我国科技扶贫的机制创新问题探析》，《中国国情国力》，2015 年第9 期。
第五，鼓励各类人才扎根贫困地区基层建功立业。应制定各种支持性政策，鼓励人才向贫困地区流动，创建绿色通道，面向社会大力引进各方面人才。如建立省市扶贫单位人才扶贫蹲点制，建立高效毕业生派驻帮扶制，建立挂主要领导职务帮扶制度，建立项目挂钩帮扶责任制等等。大力实施边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划，贫困地区本土人才培养计划。还要进一步优化软硬环境，激发人才工作热情。在激烈的人才竞争中，贫困地区应从优化人才工作创业软硬环境入手，建立科学的用才机制，激发人才扎根贫困地区的工作热情。应在人才的工资奖金、成长进步、家庭生活、工作环境等方面提供切实的保障，以解除其后顾之忧，最大化发挥才智。
第六，着眼长远，拓宽人才培养渠道。注重开发本地人力资源，培养地方人才，既利于当地人民的脱贫致富，又利于地区的长期稳步发展。
应大力探索和利用多种渠道开展人才的培养，如积极推进贫困村创业致富带头人培训工程；选派年纪较轻、文化层次较高、基本素质较好的乡村干部和能人精英到发达地区进行跟班学习或者挂职实践；与省市有关科研院校建立比较稳定的代培训关系，定期选派人员进校学习专业技术；组织整合教育资源进行职业培训，为社会培养各种专业技术人才，促进农村剩余劳动力转移；采取定点帮扶的方式，使政府、科研院校、企业、社会组织等多元主体与专业村户和相关企业建立直线技术指导、咨询、交流、帮带关系，以切实发挥社会各方面优势，推动贫困地区加快发展。
第六节 加强脱贫攻坚研究宣传和交流合作精准扶贫是举国之战，脱贫攻坚是决胜全面建成小康社会路上最重要的攻坚战之一，是各个战线的共同责任。做好新时期精准扶贫工作，必须全面加强扶贫研究宣传工作，加大扶贫工作交流，为打赢脱贫攻坚战营造良好的社会氛围。
第一，创新中国特色扶贫开发理论。我国扶贫开发的实践客观上验证了中国特色社会主义理论体系，同时，扶贫实践取得的成果还是对中国特色社会主义理论体系的丰富和完善。应深刻领会习近平总书记扶贫论述，系统总结我们党和政府领导亿万人民摆脱贫困的历史经验，提炼升华精准扶贫的实践成果，不断丰富完善中国特色扶贫开发理论，为脱贫攻坚注入强大思想动力。
新的扶贫攻坚阶段有着新的客观背景，扶贫工作的主体、条件、环境、标准、对象、内容、范围、规模、方式等都发生着重大变化。因此，在立足特定地区实际的基础上研究新问题，把握民众新的要求和期待，破解新矛盾，并不断全面总结和归纳提炼新经验，产生扶贫开发的新理论和新思路，使理论具备更强的生命力，能够更好地指导实践，并逐步在扶贫开发建设中沉淀积累为一种新的扶贫文化，最终利于社会的同舟共济、共同富裕。
理论的创新需要深入理解和契合习近平总书记扶贫论述。一是消除贫困是社会主义本质要求。消除贫困，改善民生，逐步实现全体人民共同富裕，是社会主义的本质要求。二是扶贫工作要从战略上重视和规划。
解决欠发达地区的问题，是战略性问题，也是政治性问题，必须切实抓好脱贫致富这个战略性任务。三是扶贫工作成效是全面建成小康社会的重要组成部分。“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”1四是扶贫责任主体与责任思想。各级党委和政府要增强做好扶贫开发工作的责任感和使命感，各级党委都很重视扶贫，还要更重视。五是以人为本的扶贫思想。“把贫困地区孩子培养出来，这才是根本的扶贫之策。”1有的人认为这是教育扶贫。其实，这不仅是教育扶贫，也是知识、思想、文化、精神等方面的扶贫，更是着眼于人生的战略扶贫。六是产业扶贫思想。“贫困地区发展要靠内生动力”2，“一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展”3。七是要重视精准扶贫成效，不能“手榴弹炸跳蚤”，要看真贫、扶真贫、真扶贫，少搞一些盆景，多搞一些惠及广大贫困人口的实事。八是系统扶贫思想。扶贫要实事求是，因地制宜。要分类指导，把工作做细，精准扶贫。习近平总书记在湘西考察时说三件事要做实：一是发展生产要实事求是，二是要有基本公共保障，三是下一代要接受教育。这体现了习近平总书记系统性与战略性扶贫思想。九是培育共同扶贫的社会价值观思想。这对于弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，培育和践行社会主义核心价值观，动员社会各方面力量共同向贫困宣战，继续打好扶贫攻坚战，具有重要意义。
1《 在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》（2012年12月29日、30日），《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015 年版，第16 页。
第二，扎实做好脱贫攻坚宣传工作。当前，扶贫开发工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，更需要凝聚共识与聚合力量。加强扶贫舆论宣传引导，有利于统一思想、凝聚各方智慧和力量；有利于客观反映贫困地区现状，让社会各界正确认识扶贫任务的艰巨性和复杂性；有利于充分展示扶贫开发事业的成效和经验，增强帮扶对象加快脱贫致富的自觉。
一是把扶贫纳入基本国情教育范畴。大力弘扬社会主义核心价值观，创新社会扶贫宣传形式，拓宽宣传渠道，开展扶贫系列宣传活动。坚持正确舆论导向，全面宣传我国扶贫事业取得的重大成就，准确解读党和政府扶贫开发的决策部署、政策举措，生动报道各地区各部门精准扶贫、精准脱贫丰富实践和先进典型。建立国家扶贫荣誉制度，表彰对扶贫开发做出杰出贡献的组织和个人。推出扶贫公益广告，倡导社会扶贫参与理念，营造扶贫济困的浓厚社会氛围。加强对外宣传，讲好减贫的中国故事，传播好减贫的中国声音，阐述好减贫的中国理念。
二是重点宣传解读习近平扶贫论述。特别要宣传解读好习近平总书记“扶贫是社会主义本质要求”“两个重中之重”“科学扶贫”“精准扶贫”“内源扶贫”“创新扶贫体制机制”等一系列重要论述，为做好扶贫开发工作提供根本遵循和行动指南。大力宣传贯彻党中央、国务院以及各级地方政府关于扶贫开发的各项政策措施，让扶贫开发方针政策家喻户晓。大力宣传推广各地扶贫开发先进典型和成功经验，鼓舞人心、激励斗志、推介经验、促进工作。
1《 在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》（2012年12月29日、30日），《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015 年版，第24 页。
2 宋亚平：《新形势下打赢脱贫攻坚战的战略指引——深入学习贯彻习近平同志关于扶贫开发的重要论述》，《人民日报》，2016 年11 月28 日。
3《 在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》（2012年12月29日、30日），《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015 年版，第17—18 页。
三是加强宣传机制的创新。要不断总结扶贫宣传工作的成功经验，创新宣传工作方式方法，努力提高新时期扶贫开发宣传效果。要建立联动机制，加强新闻媒体与扶贫部门和各级各部门之间的联动，集中各方力量合力开展扶贫宣传舆论引导工作，进一步扩大扶贫开发宣传声势和影响。
四是加大脱贫成功案例宣传。“他山之石，可以攻玉”，群众是真正的英雄。广大人民群众在扶贫攻坚实践中创造出了许多可复制可借鉴可应用的成功经验，加大脱贫成功案例宣传，有利于贫困群众借鉴参考、学习推广。要加大扶贫成功项目的宣传，把那些经过长期实践切实可行的项目宣传出去推广开去，有利于群众放心投入、大胆尝试，真正把脱贫愿望转化成实实在在的脱贫行动。11 参见梁正志：《强化宣传引导 助推扶贫攻坚》，《当代贵州》，2015 年第30 期。
五是加大扶贫和致富先进人物的宣传。在各地的扶贫攻坚过程中，涌现出许多干部帮助、群众互助、个人自助扶贫攻坚的先进人物，深入挖掘和宣传好这些先进人物的先进事迹，有利于树立榜样、鼓舞士气，吸引更多力量参与扶贫攻坚。群众身边的致富典型，环境相近，地缘相同，条件相似，最具有说服力、吸引力和影响力，也最具有示范性、带动性、引导性。要加大致富先进典型的宣传，立标杆、树榜样，先富带后富，后富学先富，往往能起到树立一个带动一片的良好效果。
第三，加强国际减贫领域交流合作。尽管中国的扶贫开发主要依靠自己的力量，但中国政府也非常重视同国际社会在扶贫开发领域开展交流与合作，积极借鉴引进国际先进的减贫理念与成功经验。同时，中国政府在领导扶贫开发的过程中创造了被国际社会高度认同的减贫经验，注重履行减贫国际责任，积极落实《联合国2030 年可持续发展议程》，通过多种方式为全球减贫事业做出更大贡献。
中国政府积极拓展创新同国际社会在扶贫开发领域的交流与合作方式，主要是在贫困地区实施扶贫开发项目，对扶贫开发领域中的重大问题开展前瞻性研究，加强扶贫开发机构能力建设，共建减贫交流合作平台，举办减贫援外培训班，对发展中国家开展减贫项目援助等。今后，还要继续深化发展对外援助、项目合作、技术扩散、智库交流等多种形式，加强与发展中国家和国际机构在减贫领域的交流合作。
一是要制订利用外资扶贫、开展扶贫领域国际交流与合作的长远规划。深入研究国际社会对华援助重点、领域、方向和政策的变化，根据国家利用外资的总体规划及国内相关部门对引进外资的具体规定，从不同地区、不同群体以及国内扶贫资金供给等实际情况出发，制订争取外资扶贫的长远规划，明确开展国际交流与合作的目标原则、工作重点、范围内容以及总体要求等问题，为国际减贫领域的交流合作提供纲领性的文献。
二是要拓展争取外资扶贫的内容领域和渠道。坚持“以我为主，为我所用”的原则，让外资扶贫项目服务于中国整体的扶贫开发工作。围绕着解决贫困地区建设新农村和构建和谐社会进程中的难点和重点问题，积极利用外资开展一些具有针对性的项目，如少数民族文化保护、自然资源管理、环境恢复、地方病防治、特困群体能力建设、劳动力转移培训等与扶贫开发相结合的项目，不断拓展外资扶贫的范围、领域和内容。
除了要继续争取联合国开发计划署等多边国际机构，国际农业发展基金会、世界银行、亚洲开发银行等国际（区域）金融组织以及国际民间组织对中国农村扶贫开发的援助外，中国政府还可以利用双边政府贷款，并通过与国际跨国公司、国际慈善机构等开展积极合作，为贫困地区引进外资扶贫项目。
三是要推动外资扶贫的制度创新。注重引进国际社会推广的全面综合发展、可持续发展等先进理念，借鉴国际社会创造的多部门综合扶贫、参与式扶贫、小额信贷扶贫、制订村级扶贫规划以及科学的评估监测等成功经验，探索国际民间组织参与中国政府扶贫项目、国际民间组织与中国民间组织合作实施扶贫项目、国内志愿者参与外资扶贫项目、外资扶贫项目推动贫困地区城乡一体化进程等的有效途径和方式，积极推动外资扶贫的制度创新。
四是要探索外资及外资与内资混合使用的新模式。按照“统一规划，集中使用，渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则积极探索把各类国际发展援助机构的贷款和赠款混合使用以及把国外贷款和赠款与国内财政扶贫资金捆绑使用的新模式，保证各类扶贫资金向国家扶贫开发工作重点县和重点村及重点项目倾斜，最大限度地发挥扶贫资金的使用效益。1
五是要创新项目争取、准备、管理、监测和考核评估机制。建立由国务院扶贫办根据全国扶贫开发总体战略统一协调外资扶贫项目的机制；建立统一的外资扶贫项目监测评估体系和进展情况通报制度；建立案例库、后评价制度，引入专业评估机构，注重专家参与，制订并逐步完善扶贫项目评价标准体系。
1 参见韩广富、何玲：《中国政府同国际社会在扶贫开发领域交流与合作问题探析》，《当代中国史研究》，2015 年第3 期。