生态保护修复新格局
张 波
为深入贯彻习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，全面落实自治区“生态立区”战略部署，统筹做好宁夏山水林田湖草系统保护修复工作，经对全区五市及重点生态功能区开展调研，现形成如下报告。
一、主要做法及取得的成效
宁夏生态环境敏感复杂，区位特殊，是我国生态安全战略格局的重要组成部分，是西部重要的生态安全屏障。党的十八大以来，自治区党委政府高度重视生态文明建设，始终将生产发展、生活富裕、生态良好作为建设美丽新宁夏的重要内容抓紧、抓好、抓实，全力推进生态环境持续向好发展。
（一）国土综合整治成效显著
近年来，按照“政府主导、社会参与、部门联动、整体推进”的工作机制，全面推进国土综合整治。
一是优化国土空间开发利用格局。编制完成《宁夏回族自治区土地整治规划（2016—2020年）》，修编了《宁夏回族自治区矿产资源总体规划（2016—2020年）》及《宁夏回族自治区矿山地质环境恢复和综合治理规划（2018—2022年）》，出台了《贺兰山国家级自然保护区生态环境综合整治推进工作方案》《贺兰山生态环境综合整治修复工作方案》。
二是大力开展土地整治修复。全区累计投入资金60.2亿元，整治修复土地463.37万亩，新增耕地近86万亩，治理沙漠化土地5.6万亩、治理盐渍化土地101.5万亩；先后投入矿山环境治理资金11.2亿元，组织实施惠农采煤沉陷区、西吉县葫芦河砂石矿区等56个项目，治理总面积21.2万亩，恢复土地面积9.5万亩，全区有16个市、县（区）约70万群众直接受益，形成了矿山地质环境破坏整体遏制、局部治理好转的良好局面。2018年，宁夏贺兰山东麓山水林田湖草生态保护修复工程试点项目入围国家第三批试点，工程项目预计总投资54亿元，2020年已基本完工。自2017年自治区打响贺兰山生态“保卫战”以来，全区先后投入各类资金150多亿元，治理修复面积40.5万亩，保护区内169处整治点阶段性整治任务全面完成，保护区外围重点区域45处生态破损点得到基础治理，退出矿业权57个（其中煤矿28个），减少煤炭产能1596万吨，拆除工矿设施437处，妥善安置企业职工4000余名。
三是探索创新新技术新方法。针对宁夏生态稳定性差、环境容量小、抗御自然灾害能力弱的实际，我们因地制宜，探索创新，走出一条符合宁夏生态保护修复的新路子。在中北部引黄、扬黄灌区加强渠道防渗建设，减轻土壤盐渍化危害，其中，惠农区燕子墩土地整治项目，创新将暗管排水与太阳能光伏发电技术相结合，既有效解决了暗管排水受电力、地域制约的难题，又降低了管护费用，成为盐碱地改良工程的一个典范。在中部干旱带大力发展喷灌、滴灌、膜灌、管灌等节水灌溉新技术，有效解决了水资源匮乏难题；在南部黄土高原沟壑区组织实施坡改梯、旱改水项目，推广运用旱作农业技术。
四是大力实施矿山修复。按照“治理资金投入逐年提高、恢复治理面积逐年增加、矿区生态环境逐年改善”的总体思路，通过采坑回填、削坡降级、平整覆土、播撒草籽等技术方式，矿山生态进行了生态修复与植被恢复，总生态恢复面积达7.2万亩。固原市开展了清水河上游采砂区矿山地质环境治理示范工程，采取了采砂坑和沟道回填、土方平整、种草植树、修建景观休闲广场、铺设道路、修建灌排设施等措施进行生态修复。银川市依托矿山环境整治，因地制宜，成功发展了贺兰山东麓葡萄酒产业，促进了以酒庄、旅游为龙头的绿色经济新产业发展，同时促进了生态环境改善。
（二）流域水环境质量明显提升
近年来，针对水环境、水生态存在的突出问题，重点做好水与山、水与林、水与田、水与湖、水与草的生态文章。通过各种工程措施全面改善流域水环境、恢复水生态、保障水安全。截至2020年年底，全区33个城镇污水处理厂达到一级A排放标准，22个工业园区实现污水集中收集处理，12条重点入黄排水沟建成适宜地段人工湿地，水质明显改善，11条黑臭水体已消除黑臭。黄河干流宁夏段水质为优，监测的6个国家考核断面水质均达到Ⅱ类，9条黄河支流水质总体为中度污染，主要污染物指标为化学需氧量和氟化物，Ⅱ类水质断面10个，占50.0%。8个沿黄重要湖泊（水库）水质总体为轻度污染。
一是大力推进河长制。加快构建河长制工作体制机制，基本实现自治区、市、县、乡、村五级河长组织体系全覆盖，其中自治区河长6名、市级河长56名、县级河长255名、乡级河长1203名、村级河长2250名。全区840个河湖水系纳入河长制工作范围。各地围绕水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水域岸线管理保护等重点任务，积极开展河湖环境整治，集中整治了一批侵占河道岸线、污染水体、非法采砂等“老大难“问题。
二是全面实施水系连通工程。近年来，宁夏高度重视江河湖库水系连通工作，组织编制完成了《宁夏江河湖库水系连通工程实施方案（2017—2020年）》，提出分年度水系连通项目库。先后实施了银川市典农河水系连通—宝湖生态修复综合治理、石嘴山市沙湖与星海湖水系连通综合整治、中宁县亲河湖—雁鸣湖水系连通、银川市滨河水体净化湿地扩整连通（水系连通部分）和吴忠市环城水系连通工程5个项目，争取中央补助资金共计3.5亿元。
三是大力实施中小河流治理。典农河下段（第三排水沟）涉及平罗和惠农两个县（区），已列入中小河流治理名录中，截至目前，共完成沟道清淤长度11.3公里，沟道单侧砌护长度8.7公里，塑性钢板桩治理2.8公里，绿化植树7500株，有效提升下游段的排水能力。
四是小流域和坡耕地综合治理成效显著。海原县实施了关庄高台坡耕地水土流失综合和石塘坡耕地水土流失治理工程，治理水土流失面积25.18平方公里，新修水平梯田3.46万亩，新增旱作基本农田1.78万亩，封禁0.47万亩。每年新增保土能力6.79万吨；隆德县整合农牧、林业、国土、水务、农发、交通6个部门项目资金，治理小流域52条，治理水土流失面积528平方公里，基本农田面积累积达到45万亩，退耕还林面积26万亩，林草覆盖度达到23%。基本实现了“雨水不下山、泥土不出沟、暴雨不成灾，洪水不泛滥”的目标。
（三）农业农村面源污染有效遏制
农业农村部门自上而下逐级成立了农村面源污染整治工作领导小组，统一领导和组织协调农村面源污染治理工作，将农村面源污染防控纳入重点业务工作。一方面根据部门不同的职责和任务，建立了“联合推进机制”“整治机制”和“信息共享机制”三项机制，推进工作落到实处；另一方面制定下发了一系列实施方案等文件，进一步明确了农村面源污染控制指标、任务，重点以“一控两减三基本”的做法，推进农村面源污染精准治理，使得该项工作常态化、长效化。
全区畜禽粪污综合利用率达到90%，畜禽粪污处理设施装备配套率为98.3%。2020年全区化肥使用量为99.1万吨，比2019年减少了0.6万吨，化肥利用率达到40.5%。全年农药使用量2570.6吨，比上年减少79.4吨。全年完成项目县（区）农用残膜回收率达到93%。全区水稻玉米秸秆综合利用实现全覆盖，秸秆资源化综合利用率达到86.5%以上。全区22个背景点位深层土壤剖面形态及周围环境监测结果显示，无机及有机污染物均未发现点位超标。
1.严格控制生产用水。主要在吴忠市和银川市实施种植业结构调整，压减籽粒玉米，改种饲料、经果、蔬菜等低耗水作物；发展高效节水农业，通过滴灌、喷灌、微灌等技术，在山区发展覆膜保墒旱作节水农业；严格控制奶牛养殖场用水及污水处理设施改造完善，实现节水减污。
2.减少化肥农药用量。一是应用良种良法，突出环保水平，重点推广水稻保墒旱直播栽培技术、玉米配肥增密控灌技术、麦后高效复种技术、测土配方施肥技术、水肥一体化技术等；二是广泛使用有机肥，推进化肥零增长，推广实施测土配方施肥、秸秆还田、控释肥等技术的综合利用，减少化肥用量，提高肥效利用率，降低化肥农药的污染；三是开展绿色防控，推进农药减量，建立农作物病虫害专业化统防统治及绿色防控融合示范区，推广低毒低残留农药和生物农药，建立农药包装废弃物回收处理机制，减少对于农村环境的污染。
3.推进粪污、秸秆和农膜的综合利用。一是划定禁养区，严格监管、督促落实县（区）属地管理责任、规模养殖企业（户）主体责任，扎实推进规模养殖场畜禽粪污治理设施改造；二是推进养殖粪污资源化利用，实施养殖场粪污处理与标准化改造，示范推广可循环利用模式、固粪生产沼气、有机肥模式，水泡粪技术，建立粪污集中处理中心和分散养殖粪污储存、回收利用体系；三是采取“疏堵结合”“以用促禁”的方式，大力推广秸秆饲料化、能源化、肥料化等综合利用技术，推进秸秆综合利用，推广秸秆“三贮一化”（青贮、黄贮、微贮、氨化）、秸秆压块打捆和秸秆养殖的实用技术；四是推进农用残膜综合利用，严禁生产和使用0.01mm以下地膜，推广抗拉性能好、易分解的地膜，设立以乡镇为主、村为基础的便民废旧农膜回收站（点），投入残膜回收机械，建成残膜加工企业，对废旧农膜进行及时、全面回收利用；五是建立农兽药废弃包装物回收运输处理机制，按照谁销售谁回收、谁使用谁交回的原则，坚持政府引导，强化属地管理，建立了“乡镇为责任主体、农业部门协调督导、农业生产主体广泛参与、农药经营者回收、有运输仓储能力的农资公司归集、资质企业运输管理、各方职责明确、共同推进”的农兽药废弃包装物回收运输处理机制。形成了村（组）有收集点、乡镇有回收站的回收网点。
（四）财政投入力度持续加大
生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生福祉的重大社会问题。宁夏的生态环境十分脆弱，基础差、欠账多、矛盾深，治理污染、保护生态环境是我们与全国同步全面建成小康社会面临的最大难题，也是最大挑战。宁夏是西部欠发达地区，在自身财力十分有限的情况下，坚持把生态环境保护列为公共支出的重点，加大财政资金投入力度，确保生态文明建设支出增幅高于经济增长速度、高于财政支出增长幅度。2017—2020年，全区生态环保直接投入累计达到586.78亿元，年均增长12.87%。其中，中央财政资金247.2亿元，占比为42.1%；区本级资金175.03亿元，占比为29.9%；市、县资金164.55亿元，占比为28%。
财政方面主要做法如下。
1.聚焦重点领域，生态环境保护投入力度持续加大
一是在打好污染防治攻坚战上，制定《全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》，完善政策、制度、资金等保障措施，坚决打赢打好蓝天、碧水、净土三大保卫战。仅2020年全区各级财政安排污染防治资金101.37亿元，同比增长9.6%，污染防治投入做到只增不减。
二是在推动生态环境保护修复上，整合各类专项资金，发挥财政资金撬动作用，构建多元化投入机制，加快沿黄生态经济带建设，启动大规模国土绿化行动，打好新时代黄河保卫战，实施了一批生态环境保护和修复项目，办成了一批保护自然、修复生态的实事好事。特别是认真汲取祁连山自然保护区生态环境被破坏的深刻教训，积极开展贺兰山国家级自然保护区生态环境整治修复，安排资金14亿元集中用于清理整治，完成销号保护区内169处点位阶段性整治任务，中央环保督察“回头看”时，充分肯定了贺兰山生态环境整治修复成效。
三是在推动绿色发展上，坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，大力发展绿色、循环、低碳经济，将生态环保转换为经济发展的新动力，推动绿水青山更好地创造生态效益、经济效益和社会效益。积极构建与生态文明建设相适应的转移支付体系，完善重点生态功能区利益补偿机制，充分考虑市、县在绿色转型发展中的实际困难，将12个县区纳入中央财政转移支付范围，2017—2020年累计安排67.42亿元，年均增长6.17%。
2.优化支出结构，生态环境保护支撑体系不断完善
一是着力提高生态环保权重。注重在政策制定上、项目安排上、资金保障上，全面向生态环保工作倾斜，增加权重比重，突出这项工作在全局中的重要位置。宁夏生态环境保护投入占财政一般公共预算支出的比重呈现逐年提高趋势，从2017年的8.48%增长到2020年的11.33%。
二是注重财政资金投向投效。坚持以生态文明体制改革为方向，探索推行生态环境补偿、生态环境损害赔偿等制度创新，财政资金集中用于支持工业企业超低排放、燃煤锅炉拆改、散煤替代、扬尘治理、老旧柴油货车淘汰等重点领域，污染防治成效显著提高。
三是加大财政转移支付力度。一方面，积极争取中央转移支付，全力保障落实好宁夏生态环境各项任务。特别是在财政部的大力支持下，将贺兰山“山水林田湖草”生态保护修复工程纳入全国第三批试点，争取中央财政资金支持20亿元；银川市、固原市入选国家地下综合管廊、海绵城市试点，争取中央财政补助资金24亿元。另一方面，持续加大自治区对市、县的转移支付力度，支持市、县坚决打好污染防治攻坚战。2017—2020年自治区财政安排各类市、县补助资金3506亿元，年均增长8.4%，其中一般性转移支付年均增长21.3%，进一步夯实了市、县生态环保等重点领域的财力保障基础。
二、存在的主要问题
生态立区战略实施以来，全区生态环境呈现“整体好转、局部优化”的良好局面，但同时也存在一些矛盾和问题。
（一）思想认识不到位
生态环境问题既是一个发展问题、环境问题，更是一个重大政治问题，个别地方对保护生态、治理污染的极端重要性、紧迫性和艰巨性认识不够，没有真正意识到建设生态文明是按可持续发展要求在发展理念、思路、模式上实现转变，对其内涵、重点任务和工作要求未能准确理解和把握。甚至有的地方还把生态文明建设看成自然资源、生态环保、林业等少数几个部门的事；还有的认为生态文明建设是一项长期、复杂、艰巨且短时期内难以完成的任务，因而缺乏工作动力和主动性，对工作没有认真研究和部署，措施不力，甚至应付了事。
（二）部门协同配合未到位
山水林田湖草是一个生命共同体，是生态文明建设的重要组成部分，正是基于这一理念，党和国家赋予了自然资源部统一行使国土空间生态保护修复的职责。由于各地尚处于改革过渡期，生态保护修复工作仍处于“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”的局面。而生态保护修复工作涉及发改、自然资源、生态环境、农业农村、水利等多个部门，各部门虽然按照相关要求开展工作，但仍遵从各部门的职责，在建设计划、项目实施、管理考核等方面仍未建立有效的协调机制，导致生态修复工作尚未形成工作合力，项目建设不协调、标准要求不统一、综合效益发挥受限制，没有达到系统化保护修复的效果。
（三）规划实施不协调
长期以来经、城、土、环、林、农、水等规划各自发展出了专业而细致的理论框架、认识视角和技术体系，彼此之间“只见树木不见森林”，各种规划，如主体功能区规划、土地利用总体规划、自然保护区规划、生态环境规划等存在“打架”现象，山水林田湖草一体化系统保护修复治理“一张图”实施方案尚未形成，各部门之间专项规划和资金安排统筹衔接不够，建设内容不配套，甚至存在规划冲突的问题，缺乏统一指导，未能按山水林田湖草一体化生态保护修复的理念进行系统、全面综合治理。
（四）技术标准不统一
目前，按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，梳理国家标准和有关行业的现有标准共180项，涉及土地、地质、海洋、环境、水利、建设、林业、农业、水产、煤炭、石化、有色等12个标准化委员会。标准化的专业对象涉及两类国土空间：自然生态空间和人工生态系统共11类。不同部门、不同专业的标准，使项目实施存在较大差异，关联要素联动作用的发挥受限，综合效益难以发挥。
（五）资金来源单一化
宁夏是内陆经济欠发达省区，70%的财政支出由中央财政转移支付，可用于生态保护补偿方面的资金十分紧缺，虽然近年来自治区党委、政府高度重视，但由于经济下行压力加大，各级财政收入减少，专项用于生态保护修复的资金仍显不足。生态保护修复工程系统性强、工程量大、周期长，往往需要大量资金支撑，建成后管护周期长，经费投入大。此外，重点生态保护修复地区，大多经济较为落后，且大量保护修复区域在生态红线范围内，修复后难以发展相关产业，不具备循环基础。企业生态保护修复主体责任未能有效落实。一方面，生态环境损害监管体系不健全、对企业监管缺位，导致企业生态保护修复主体责任不落实、投入不够。另一方面，由于企业生态保护修复成本内部化不足，再加上资源环境产品的价格机制没有理顺，没有完全将生态保护修复成本通过价格转移出去，客观上也造成了企业主体的主观能动性不足。吸引社会资本投入生态保护修复缺乏有效机制。在目前的生态修复工程中，吸引社会资本投入合作多采取了政府购买服务的方式，一般仅解决了工程启动和周转资金的问题，社会资本增量投入不足。对相关政策运用不够，政策红利释放不充分。生态保护修复属于公益性项目，生态产品价值实现途径不明确，生态保护修复投入的收益难以保障。
三、意见建议
（一）坚持规划引领
国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划是生态保护修复工作的重要依据。建议以自治区正在编制的国土空间规划为引领启动编制全区生态保护修复规划。通过制定规划，确定全区生态修复工作的战略目标、空间布局、重大工程、政策措施，统筹全域空间、兼顾地上地下、协调时间空间、理顺体制机制，形成纵向统一、横向联动、条块结合的工作格局。按照保证生态安全功能、突出生态系统功能、兼顾生态景观功能的工作思路，着手编制各层级国土空间生态修复总体规划和专题规划，形成全区生态保护修复工作的一盘棋和路线图。
（二）建立政府统筹、上下协调、部门联动工作机制
在政府层面建立议事决策组织，统筹规划编制、资金管理、项目审批等工作，建立联席会议制度，研究顶层战略设计，决策重大事项。构建部门联动基础，搭建共享平台，包括数据共享、技术共享和策略共享。在实施关键阶段建立共同参与相互协作的工作制度，建立全方位的考核制度，将部门配合综合成效纳入部门绩效考评和纪律检查，确保工作机制有效运行。
（三）推进生态立法，完善地方性法规修订
地方立法既作为国家立法的延伸，同时又弥补国家立法存在的缺陷与不足。建议针对宁夏自身特定生态状况，补充地方性法规和配套技术标准以进行环境生态修复；对诸多法律中涉及生态修复问题的规定予以科学系统的修订完善，明确生态修复责任主体、完善分级管理制度、资金保障制度和监督管理等制度，减少法律条款间的交叉重复，或者对未加规定或调整的内容予以补充和完善，继而衔接各部门法则，可以更为科学有效地调整生态修复实践。
（四）加强行业监管
统筹规范资质管理，完善从业准入、退出和惩罚制度。成立生态修复学会，开展学术交流、科学研究、专业培训、宣传推广、反馈科技工作者意见等。
（五）拓展资金投入渠道
设立自治区山水林田湖草专项资金，按照“职责不变、渠道不乱、资金整合、打捆使用”的原则，加大对生态保护修复的支持力度。将生态修复工作纳入年度绩效评估，其结果作为省级资金分配的重要因素，重点支持省级试点项目。实施以奖代补政策，鼓励市、县开展生态修复工作，形成投入长效机制。
（六）改进完善生态保护补偿机制
我国目前实施的生态补偿主要是在流域水环境保护领域，生态保护补偿机制尚不健全。未来需要在合理划分中央和地方生态修复事权的基础上，建立分级分类投入机制。对中央事权和中央与地方共担事权的生态保护项目，须客观评估生态保护修复区域自然资本资产总价值和把自然资本维持在规定水平之上的成本，在此基础上研究完善生态补偿标准、补偿方式，探索建立受益地区和保护地区之间的生态补偿机制，构建生态补偿筹资渠道。
（七）加强基础调查，掌握生态家底
抓住国土“三调”契机，运用空天地立体调查监测技术成果，采取定性与定量结合方法，调查国土空间生态资源的分布、规模和质量，了解全区重点生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区的动态变化情况，与生态功能区划、空间规划、三调、生态红线、永久基本农田划定、自然资源确权等工作充分衔接，形成统一数据基础。掌握全链条管理的土地、矿山生态方面的现状，为科学保护、有效修复打好基础，确保一张蓝图绘到底。
作者单位：宁夏财政厅