李时珍
PPP模式，即政府和社会资本合作模式，指在基础设施及公共服务领域，引入社会资本与政府进行合作，参与公共产品和服务的供给。经过多年发展，PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手，是基础设施与公用事业领域全面深化供给侧结构性改革的重要工具，在拉动基础设施投资、转变政府职能等方面发挥了重要作用。截至2022年6月末，财政部PPP综合信息平台管理库在库项目10354个、投资额16.5万亿元：其中开工建设项目5280个、投资额8.7万亿元；进入运营期项目1988个、投资额2.8万亿元。在库项目中可行性缺口补助类和政府付费类项目合计9753个，占项目总数的94.2%；投资额合计14.9万亿元，占项目总投资的90.3%。
2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（以下简称“《全面预算绩效管理》”）明确要求“积极开展涉及一般公共预算的PPP绩效管理”；2020年，财政部《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号）（以下简称“《操作指引》”）要求“各参与方开展PPP项目全生命周期绩效管理”。为响应国家全面预算绩效管理相关政策，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，促进PPP可持续发展，开展全生命周期绩效管理工作势在必行。
一、PPP项目全生命周期绩效管理的意义
PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。开展PPP项目全生命周期绩效管理工作，有助于发挥绩效管理工具协同作用、提升PPP项目实施效果、优化财政资金配置、推动财政风险管理，促进经济社会高质量发展。
（一）发挥绩效管理工具协同作用，实现多重目标
财政预算绩效管理将绩效评价结果与预算安排有机衔接，把绩效管理的过程（设置绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果反馈）嵌入预算管理的过程（预算编制、预算执行与调整、决算）中，重在提高财政资源配置效率和使用效益。PPP项目绩效管理致力于通过设定绩效目标、开展日常绩效监控以及合同义务的指标化考核等提升公共产品和服务的质量及效率。
二者虽然在目标、评价对象、评价体系上有所差别，但是将PPP项目的政府支出责任纳入财政一般公共预算，属于预算绩效管理的范畴，而预算绩效管理也不可能脱离项目产出、效果的考量。财政预算绩效管理是通过“效”来定“预”，而PPP项目预算绩效管理则通过“预”来提高“效”。财政预算绩效管理推动了PPP项目绩效管理的“按效付费”“落实整改”“监督问责”；PPP绩效管理弥补了财政预算绩效管理事后评估的滞后性，提高资金的使用效率。
因此，在实操层面，有必要在全面预算绩效管理的制度框架下，积极构建财政部门与PPP实施机构、行业主管部门等的协同机制，充分发挥预算绩效管理与PPP绩效管理的协同作用，实现多重目标。
（二）保障PPP实施质量，服务地方高质量发展
我国经济社会已进入高质量发展的新阶段，PPP模式正在广泛地应用于调结构、补短板、强基础、惠民生等重大基础设施项目。目前，宁夏回族自治区在库PPP项目47个，投资899亿元，其中交通运输、水利建设等“两新一重”项目投资占比超过70%，协同农业、城镇综合开发等项目，共同培育了经济新动能；老旧小区、海绵城市、污水、供热等市政项目以及养老、医疗、教育等民生项目有效弥补了基本公共服务短板；文化体育场馆、旅游等项目则进一步提升了居民的美好生活体验。
PPP项目绩效管理以PPP项目合同为基础，从产出、效果和管理三个维度，针对合作双方分别开展全面评价，对项目运行情况和阶段性成果进行及时监控。从目前项目的实践结果来看，PPP项目绩效管理强化按效付费机制，有效激励社会资本创新管理和优化运营，不断提高财政资金使用效率与公共服务质量；另一方面社会资本的投资和创新活力，提升了营商环境，实现了地方的良好可持续循环；有效地保障了重大战略、重大工程项目的实施效果，助力了经济、社会、环境及生态保护的高质量发展。
（三）发挥财政资金撬动作用，提升财政支出效能
财政“小投入”撬动社会资本“大项目”不单体现在PPP的建设期，更体现在运营期的财政补贴与按效付费之中。PPP模式将绩效管理机制嵌入识别、准备、采购、执行全生命周期，通过物有所值评价、财政承受能力论证、风险分担机制、绩效指标体系等实现全过程管理，确保PPP项目产出或服务安全、稳定、高效供给。实现“少花钱、多办事、办好事”，进一步提升了财政支出效能。
（四）推动财政风险管理，促进财政可持续发展
PPP项目财政支出责任包括股权投资支出、运营补贴支出、风险支出、配套支出等，项目长期复杂的固有特点或不规范运作等都可能带来固化财政支出责任、增加或有支出等潜在财政风险。
PPP绩效管理全面建立标准化规范化的绩效目标和指标体系、细化量化项目产出、强化绩效运行监控、落实按效付费等全过程闭环管理，为政府付费提供依据，把财政预算绩效管理落到实处，有效防范化解财政风险，促进财政的可持续发展。
二、PPP绩效管理工作中发现的问题
《操作指引》为PPP项目的绩效管理提供了清晰的框架，规定了从总则、绩效目标与指标管理、绩效监控、绩效评价、组织保证五个维度的工作内容，解答了做什么、谁来做、怎样做的问题，具有很强的实践指导意义。但鉴于目前尚处于PPP全生命周期绩效管理体系构建初期，“执行难”“形式化”等问题依然存在于PPP绩效评价实务工作中。
（一）缺乏绩效管理意识，基础工作不扎实、形式化
部分项目的可行性论证不充分，实施方案与项目协议等文件相对粗糙，对项目绩效目标、项目产出、绩效指标体系、考核机制等约定不清晰、不合理、难以执行。项目参与各方对绩效目标和指标设置的重视不足，绩效目标针对性不强，绩效指标生搬硬套、避重就轻、未能结合行业特点和项目实际情况进行细化完善，定量指标与定性指标的权重设置不科学、可考核性较差，以及后期行业主管部门对绩效业务不熟，完全依靠第三方机构等，导致绩效监测与评价过程中主观性较强、绩效管理工作效果不理想，流于形式。
（二）缺乏部门协同机制，绩效管理执行效率低
《操作指引》明晰了PPP项目绩效评价原则系由项目实施机构组织牵头，并联合行业主管部门和发改、财政、监察以及环保等部门进行考核，但是实操过程中，存在实施机构与行业主管部门责权划分不清，出现交叉或重复考核；行业主管部门与相关单位配合度不高，导致绩效管理程序不顺，绩效管理工作滞后；财政部门在预算管理、补贴核算等工作中与实施机构沟通不足、参与度较低。
PPP项目绩效管理贯穿于项目整个生命周期，影响因素多，涉及领域广，不确定性高，专业化强，需要相关部门协同开展工作。若相关部门在绩效管理工作中缺乏统一协调机制、未能各司其职，将会降低PPP绩效管理的效率与效果。
（三）缺乏标准化的行业绩效体系，绩效指标针对性不足
PPP项目涵盖了市政、交通、生态环保、水利、旅游等19个一级行业和领域，不同行业和领域PPP项目产出标准不同，技术特性各异，功能目标千差万别，绩效评价指标的制定应依据项目区域、行业和领域特点“因地制宜，量体裁衣”。目前除了海绵城市等个别领域绩效评价工作有专门的指导规定外，其他行业和领域均尚无明确的指导标准。在PPP绩效评价工作实务中出现了不同类型项目评价指标高度雷同，评价体系千篇一律的情形，未能体现不同行业和领域项目的个性化特点，无法有效发挥PPP绩效评价工作的真实成效。
（四）缺乏动态绩效监控，绩效监测存在空白区
PPP项目绩效管理的核心是建立项目全生命周期的动态管理机制。《操作指引》明确要求PPP项目除了每年一次的定期绩效评价、3～5年的中期评估以及项目移交后的后评价外，还需要对项目进行日常绩效监控。日常绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理。
部分项目在实操过程中，相关方绩效管理工作落实不到位，主要体现在重建设落地、轻运营管理；重期末绩效评价，轻日常履约、合同管理、绩效监控等，甚至无日常履约和绩效监控。期末绩效评价往往是时点性考核，不能及时反映项目过程履约情况；不考虑全流程动态绩效监控要求，仅以结果为导向的绩效指标体系无法全方位体现PPP合同履约的真实状况，难以对项目起到风险预防、过程纠偏和正向引导作用。
（五）缺乏PPP绩效高度融合，财政预算管理不完善
PPP项目政府支出责任纳入全面预算管理范畴，政府付费和可行性缺口补助项目中政府承担的年度支出责任应与当年项目公司绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。
项目实际操作中，地方政府操作层面缺乏PPP财政预算管理工作（包括预算申请、补贴核算及支付等）的统一标准与规范流程，还存在财政补贴支付时间节点与PPP项目合同约定不一致、未及时足额落实支出责任等情况，影响了绩效管理工作效率，阻碍了PPP项目的正常运转，降低了政府信用，挫伤了社会资本投资信心，影响了政府信誉。
三、PPP绩效管理良好实践与建议
为构建全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系，在借鉴其他地区PPP绩效管理良好实践的基础上，结合宁夏实际，提出以下建议。
（一）强化绩效管理意识，完善项目基础工作
PPP绩效管理是涉及长周期、多部门、专业化的系统化管理过程，对参与主体管理理念、基础工作、管理工具等提出了高标准严要求。一是加强宣传和培训，提高相关部门绩效管理意识和专业能力。财政部门作为预算管理与PPP监督部门，在推动落实PPP绩效管理工作中可以强化地方政府各部门绩效管理责任意识和职责，通过通报、培训和业务指导等方式，提升相关部门绩效管理责任和水平。二是重视基础工作，按照科学化、精细化以及效率化的理念，充分发挥第三方专业机构作用，从项目前期准备阶段开始，科学规划、充分论证，加强项目实施方案、PPP项目合同等前期文件质量控制与入库管理，提高绩效目标与绩效指标体系设置的合规性、合理性及可操作性。三是积极探索使用数字化管理工具，通过项目管理信息化平台与数据分析工具，对相关部门职责履行情况及项目基础工作开展情况做到全过程跟踪、审核、监控和指导。
（二）建立部门协同机制，形成绩效管理合力
鉴于PPP项目绩效管理的专业性和复杂性，为保障绩效管理工作高效推进，需要相关主体充分发挥各自领域优势，协同开展工作。地方政府可根据当地实际情况建立绩效管理协同机制。一是组建绩效管理领导小组，统筹实施本地PPP项目的绩效管理工作。加强实施机构在绩效目标编报、绩效运营监测、绩效评价中的主体责任，明确发改、财政、审计、税务等相关部门职责，强化政府内部沟通与管理，最大限度发挥各部门协同效应。二是建立政府方与项目公司之间协调机制，发挥政府出资代表监管职能，通过项目公司治理结构、现代化企业管理手段与行政职能的结合，切实参与到项目资金监管与日常绩效监测中，以促进资金合理使用、绩效管理达到预期效果。
（三）探索出台标准化的行业绩效体系，设置“个性化”绩效指标
《操作指引》明确提出：“各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准。”因此建议各级行业主管部门结合PPP绩效指标应用实际，按照定量为主、定量和定性相结合的原则，探索出台分行业、分领域、分层次的绩效指标体系。项目具体执行过程中，实施机构、财政部门和其他相关部门应参照标准化的绩效指标体系，结合项目实际情况，厘清项目各项指标间的逻辑关系与权重，设置全方位、全过程、全覆盖的“个性化”指标体系，向流程优化要效益，助力PPP项目全生命周期高质量发展。
（四）构建动态化绩效管理体系，加强项目日常过程监控
先监控后评价是一个完整的绩效管理循环的基本流程。绩效评价结果是否客观、公正、全面，一定程度上取决于绩效监控中对项目相关数据资料掌握的及时程度、完整程度和深度。绩效主管部门应当构建动态化绩效管理体系，加强项目日常过程监控。实时跟踪项目的进展情况，在制定绩效评价体系时完善日常绩效监控指标体系，定期或不定期开展日常绩效监控（如制定项目建设进度考核及工程造价过程审核；制定不定期运营情况考核体系），从而保证主管部门在日常绩效监控中能及时对PPP项目绩效目标的实现程度、支出进度及相关管理的各项内容进行监测考量，并对项目状态以及影响项目进展的内外部因素进行及时、连续、系统性的分析，准确地反映项目实施过程中的项目绩效目标和预算执行实现程度，纠正项目运行偏差，促进项目绩效目标顺利实现。
（五）完善PPP财政预算管理，保障PPP项目高效运转
财政预算管理是提升PPP绩效管理效率与效果的机制基础和有效工具。为保障PPP项目高效运转，一是财政部门负责制定并落实PPP项目财政资金支出绩效评价制度，明确财政补贴支付前提、相关手续要求、支付时限、资金使用等内容，对PPP项目政府支出责任的安排、拨付、使用情况进行监督，对PPP项目实施的效果和效率进行跟踪，保证及时足额按项目实际情况落实支出责任，从而提高绩效管理工作效率；二是自治区财政厅利用好PPP综合信息平台与预算管理一体化平台，统一及规范预算编制、指标下达、决算公开等财政管理工作，实现项目绩效“业务流”与“资金流”双向管理；三是要求地方财政部门主动关注项目年度核算、调价、绩效考核、超额收益分配等重要事项，确保财政支出科学合理，保障公共产品和服务的高效供给。
四、结 论
构建全方位、全过程、全覆盖的PPP绩效管理体系是落实全面预算绩效管理的重要内容，是保障PPP实施效果及政府治理体系现代化的重要手段。道阻且长，行则将至，PPP绩效管理需要各方的共同关注、积极探索、合力推进，更好地促进PPP模式服务于经济社会高质量发展。
作者单位：宁夏财政厅