石嘴山市财政局
党的十八届四中全会明确提出“强化内部流程控制，防止权力滥用”，内部控制建设被提升到新的高度，成为加强权力运行制约和监督、预防腐败舞弊、实现国家治理的重要手段。本文重点从石嘴山市直行政事业单位开展2020年度内部控制编报情况进行分析，就进一步加强内部控制建设工作提出对策建议。
一、基本情况
2021年6月，市直153家行政事业单位开展2020年度内部控制编报工作，8月初上报自治区财政厅完成终审。根据内控编报标准和要求，先后进行了五次审核，2020年度市直行政事业单位内控指标评价结果为优的单位20个、良的单位93个、中的单位40个，与2019年度相比（良的单位13个、中的单位138个、差的单位5个）优良单位的数量和质量有了较大提升。总体来看，近年来市直部门结合工作实际，采取有力措施，不断健全完善内控制度体系，构建内控管理组织框架，强化内控考评和成果运用，内部控制工作取得了明显成效。
（一）评为优的单位主要表现
1.结合财政管理一体化信息系统和办公自动化系统建设，将内控理念、控制活动和控制措施固化在信息系统中，通过授权控制和流程控制防范业务风险，实现内部控制的程序化、常态化。目前，建立信息化平台的单位有市第一人民医院、市妇幼保健院等卫生部门，搭建亿能达综合运营管理平台，包括账务管理系统、固定资产管理系统、预算管理系统、全成本管理系统及绩效管理系统；市公安局依托宁夏公安财务管理信息系统健全内控体系建设。
2.根据基本制度以及职责范围，制定出台了预决算编制、机关运转及管理（含公共关系、信息管理、岗位利益冲突）等风险内部控制办法。
3.根据基本制度和风险内部控制办法，在查找本单位风险、工作流程、界定岗位责任的基础上，制定了内部控制操作规程。
4.制订出台了内部控制专项检查办法和内部控制考核评价指标体系，推动完善人事管理、资产财务管理、内部审计等内部控制制度，健全完善内部控制制度体系。
（二）评为良的单位主要表现
1.按照内部控制规范建立了相应的内部控制制度体系，成立了内部控制领导小组，但是由于单位人员变动，内部控制领导小组、工作小组人员未及时调整，未按照内部控制体系开展业务工作。
2.实际业务与制度体系相脱节，单位建立的内部控制制度体系未应用到实际业务过程中。
3.单位内部控制体系仍处于制度建设中，内部控制制度的关键环节特别是监督体系、评价体系仍处于停滞状态。
（三）评为中的单位主要表现
1.单位内部控制缺乏反馈与动态调整，单位在制定了内部控制管理制度以及措施之后，虽然付诸实施，但却忽视了对这些制度以及制度实施效果的评估分析，所以当不科学的措施难以发挥实际的作用时，无法及时调整，导致内部控制管理水平较低。
2.固定资产控制薄弱，行政事业单位固定资产的采购活动得到了有效控制，但工作中仍缺乏相关的内部控制，存在重购轻管的现象。
3.预算控制比较薄弱，部门预算编制与预算执行之间存在差异，部门预算的编制是根据本年度拨款、上年收支、单位特点和业务工作进行核定的，没有细化到具体项目，且因业务工作安排的滞后性和其他不可预见的因素，预算执行与最初的部门预算编制常常会发生偏离。
二、当前市直行政事业单位内控存在的突出问题
（一）内控环境薄弱，内控意识淡薄。内控意识是内控环境中的一项重要内容，良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。有的单位一把手缺乏内部控制理念，内控意识淡薄，重事业发展，轻内部管理，甚至缺乏对内部控制知识的基本了解，认为内部会计控制制度是会计人员的事，出了问题则以自己不懂会计业务为由，将一切责任推给会计承担。部分单位内控工作仅是根据财政部门的要求按期完成年度内控编报，并没有按照要求建立相应的体制和机制，将内控工作从“内控体系建设”演变成“内控报告编报”，甚至出现第三方机构完全代编内控报告的情况。
（二）内部控制制度不够健全，控制措施不到位
内部控制制度执行不到位，重建章立制，轻监督检查，内部控制制度执行不严、监督不力。由于市直部门实行会计集中核算模式，各单位财务人员仅仅扮演“付款员”的角色，无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动，对单位重要决策的过程和结果均不了解。同时，部分财务人员对财务专业知识不精通，导致财务人员在如何加强内控方面无从下手，在向领导汇报时无法说清、说透，致使部门内控工作制度落实不到位。部分行政事业单位内部会计制度尚未建立，或者不够健全，有些单位虽然制定了一些会计内控制度和办法，但不尽合理，生搬硬套，没有从自身实际情况出发，还有些单位虽然建立了较完善的内部控制制度，但因领导重视不够，使制度的作用未能得到充分发挥，形同虚设、流于形式。
（三）内部控制方法体系不够完善，业务流程不尽合理
内部监督体制不够健全，由于业务工作繁重，缺少具有专业知识的监督人员，内部监督力量薄弱，致使内部监督检查的深度、广度和频率不够。做好内部控制的关键是要编制好业务流程，采用恰当的控制方法。但目前许多行政事业单位流程控制体系不完善，具体表现在部分经济事项没有明确的工作业务流程，有些流程的顺序不合理，有些流程没有随着经济业务的改变进行调整。另外，当前行政事业单位主要采用授权审批和预算管理的方法进行内部控制，对于如何充分利用内部报告、绩效考评、信息技术等方法进行控制往往重视不够。不相容职务分离是内部牵制制度的脊髓。但在实际工作中，基于编制有限、人手紧张等原因，岗位设置问题较多，许多单位不合理兼岗现象较为普遍，不相容职务未能合法合理分离。
（四）日常业务运行与财务管理脱节，资产管理环节存在缺陷，不能及时为内控部门提供资产、资金的使用数据等第一手资料
目前，大多数行政事业单位的财务人员仅起到“核算”和“付款”的作用，对本单位业务上重要事项的决策、实施过程参与较少，对相关业务的来龙去脉了解不多，导致单位财务和业务办理脱节，从而无法对业务部门实施必要的财务管理和有效的内部监督。同时，由于会计核算业务工作由市财政国库支付中心管理，致使核算单位无法及时反映资产变化，应入未入、该销未销，导致账物脱节、存量不清。
（五）固定资产管理不够规范，存在资产流失现象
在资产管理体制方面，由于管控制度不完善、针对性不强，在清理固定资产过程中，有些固定资产是单位成立初期购置，年限较长已没有使用价值，有的甚至已经报废，但单位账面数仍然存在。在资产运行机制方面，单位占有、使用的实物财产数量大，但是单位仍然只停留在对资金收支核算上，而忽视对实物财产的管理，削弱了对国有资产的有效管理，导致部分资产已不能使用，但无法处理下账。单位内部控制制度还不够完善，没有将内部控制面覆盖到单位的所有人员和各业务环节，只是以一般财经规章制度代替内控制度，凭经验加以简单控制，仅就其开支范围、标准加以限制，对业务流程控制过于简单，出现问题时缺乏统一规范的处置依据和标准。
（六）行政事业单位内控信息化建设滞后
从当前市直部门内控建设状况看，无法量化投入产出比，是制约信息化发展的最重要因素。与其他兄弟省市相比，我们在内控信息技术研发方面，从理论、方法、技术到产品都处于落后的状态。
三、完善行政事业单位内控建设的主要对策和措施
（一）强化第一责任主体意识
《行政事业单位内部控制规范》第六条指出，“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。行政事业单位负责人要充分认识这项工作的重要性，树立起对财务工作和内部控制建设的“第一责任主体”意识，内化于心，外化于行，把建立健全内控制度提升到预防和监督贪污腐败行为、防范经济腐败风险的高度上来，学习相关内控制度，带动全员，在单位营造学习内控知识，宣传内控制度，贯彻落实内控制度的良好氛围，从而提高单位管理水平。
（二）建立健全内部控制制度
结合财政管理一体化信息系统、政府采购系统、政府财务报告系统、预算（决算）编制系统、固定资产管理系统和办公自动化系统等，将基本制度和相应管理办法提出的内控理念、内控活动和控制措施固化在相关信息系统中，通过流程控制和授权管理防范业务风险，实现内部控制的程序化、常态化。坚持用制度管权管人管事，根据本单位职能和实际情况建立内部控制制度，尤其是在单位账户管理和支出内部管理制度上，明确账户“收支两条线”，确定单位经济活动中的各项支出标准及报销流程。同时，明确岗位日常管理和业务办理的权限范围，建立重大事项集体决策和会签制度，确保认识到位、责任到位、措施到位。抓住内部控制关键点，合理设置岗位，强化单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面的相互制约和监督，使内部控制走上规范化、常态化、制度化轨道。
（三）完善资产管理内控机制
建立健全国有资产登记制度，在固定资产购置时，指定人员多方询价，经办公会议研究决定后再严格按照政府采购程序进行采购，健全采购的相关手续，并根据有关规定，及时入账、录入到资产管理系统中。财务人员对各项财物、款项的增减变动和结存情况及时进行记录、计算、反映、核对等。一方面做到账簿上所反映的有关财物、款项的结存数同实存数一致；另一方面通过对账簿记录和记账凭证、原始凭证的核对，做到账账相符、账实相符。严格财产清查制度，对固定资产要定期和不定期进行盘点，每年至少全面盘点一次，对发现的问题要及时查明原因并视不同情况分别进行处理，以保证财产的安全、完整。完善固定资产的入库验收、保管、使用、交接以及处置制度，防止随意报废和变相低价处置。加强固定资产损坏、损失赔偿制度。对造成国有资产损失、损坏和浪费的单位和个人要追究责任，区别情况进行按责赔偿。
（四）加强外部监督建设
《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出，单位应当对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价；各级财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查；各级审计机关对单位进行审计时，应当调查了解单位内部控制建立和实施的有效性。财政、审计部门的监督检查，无疑是促进单位加强内部控制建设的重要的外部力量。因此，通过审计部门审计、财政部门检查等方式，找出内部控制存在的问题，并积极整改。审计和财政部门有监督行政事业单位会计和内部控制的职责，其审计检查工作是督促行政事业单位搞好内控制度的重要力量。
（五）加强内部控制信息化系统建设
探索试点建设内部控制信息化系统建设，该系统应用于财务管理全流程，将“制度、业务、监管、分析”环节作为一个有机整体，实现从制度建立、业务应用、权力监控、执行分析全过程管理。加强财务人员对资金使用管理，促进业务执行过程的合规性、合法性，确保审批控制更严格；建立以内部控制制度落地为基础、资金监管为向导、打通各系统间业务堡垒的工作机制，实现内部控制业务与资金管理一体化的管理；建立项目管理事前预测、事中监控、事后分析的管理机制，与预算、指标系统的有机衔接，实现部门项目、专项项目滚动管理一体化、网上报销流程化和可视化，确保财政资金从预算编制、预算执行到财务核算、决算、监管、分析、决策等过程流程清晰、数据完整，规范业务全过程管理。
执笔人：蔡永利