第六章 建立宪法宣誓制度

一、宪法宣誓制度的外国实践

忠于宪法的宣誓制度是目前世界各国宪法普遍确认的制度，公职人员向宪法宣誓是国际通行惯例。“盖宣誓，源于宗教信仰，基于人类对神忠诚之精神而产生”, “正是教会法奠定了把法律看作是信仰的精髓这一西方的法治传统”。孙中山曾指出，“今世界文明法治之国，莫不以宣誓为法治之根本手续”。

1215年英国大宪章规定，“余等即以此敕令欣然而坚决诏告全国：英国教会应享有自由，英国臣民及其子孙后代，在任何事件与任何时期中，永远适当而和平，自由而安静，充分而全然享受上述各项自由、权利与让与，余等与诸男爵俱宣誓，将以忠信与善意遵守上述各条款。”这通常被视为宪法宣誓制度的渊源。世界上第一部成文宪法——1787年美国联邦宪法第2条第1款规定总统就职誓词，“我庄严宣誓我必忠诚地执行合众国总统的职务，并尽我最大的能力，维持、保护和捍卫合众国宪法”。

欧洲历史上第一部成文宪法——1791年法国宪法也规定了宪法宣誓制度。其中第二编第5条规定公民誓词，“我宣誓忠于国家，忠于法律，忠于国王，并尽我所能维护国民制宪议会于1789年、1790年和1791年所颁布的王国宪法”。第三编第一章第五节第6条规定国民立法议会代表誓词，“要竭尽所能维护国民制宪议会于1789年、1790年和1791年所颁布的王国宪法，在立法议会会期期间，不提议也不赞同任何有损于王国宪法的事情，且完全忠于国家、忠于法律、忠于国王”。第三编第二章第一节第4条规定国王登基誓词，“忠于国家，忠于法律，行使所授予的全部权力以维护国民制宪议会于1789年、1790年和1791年所颁布的宪法，并下令施行各项法律”。第三编第二章第二节第12条规定摄政者就职誓词，“忠于国家，忠于法律，忠于国王，施行国王未成年期间委托于他的所有权力以维护国民制宪议会于1789年、1790年和1791年所颁布的宪法，并下令施行各项法律”。

近代宪法和现代宪法的分水岭——魏玛宪法第42条规定总统就职誓词，“余警竭余力，谋人民之幸福，增进其利益，祛除其弊病，遵守宪章大典，依照良心，尽忠义务，并用正义以临万民，谨誓”，且“宣誓时，得附加宗教宣誓”。第176条规定，“一切公务人员及国防军人，应对本宪法宣誓”。

此外，德国基本法第56条规定联邦总统就职誓词，“我宣誓，我愿为德国人民的幸福贡献力量，增进其利益，除去其灾害，坚持和维护基本法和联邦法律，忠诚地完成任务，对一切人施行正义，愿上帝保佑”。意大利宪法第91条，“共和国总统就职前，应在联席会议上向议会宣誓忠于共和国并遵守宪法”。韩国宪法第69条规定总统就职誓词，“我向国民庄严宣誓：我要遵守宪法，保卫国家，努力增进祖国和平统一和国民的自由与幸福，畅达民族文化，忠实地履行总统职责”。比利时王国宪法第80条规定国王登基誓词，“我誓遵守宪法及国家的法律，维护国家的独立与领土完整”。柬埔寨国王登基誓词，“我发誓，遵守王国的宪法和法律，致力于为国家和人民的利益服务”。新加坡宪法规定，任何议会议员在议会宣誓之前不得在议会中参加任何有关立法的议事活动。爱尔兰宪法规定，任何拒绝或忽略宣誓的法官均被视为业已辞去其职务。俄罗斯总统普京就职誓词，“作为俄罗斯联邦总统，我尊重和保护民众和公民的权利和自由，捍卫俄联邦宪法，保卫国家主权、独立、安全和领土完整，诚心诚意为民众服务”。

二、宪法宣誓制度的中国实践

世界上很多国家都已经建立了公职人员宪法宣誓制度，我国尚未有相应的法律文件确认宪法宣誓制度。不过，实际上，新当选领导人在就职仪式上发表履职讲话，就包含宣誓的内容，如习近平就职国家主席时宣称，“我将忠实履行宪法赋予的职责，忠于人民，忠于祖国”。从中央到地方，各类公职人员都曾有过宣誓的活动。

2003年2月27日，河南省荥阳市人大常委会组织宪法宣誓仪式，在乡镇委局负责人及人大代表的见证下，27位政府新成员左手拿着任命书，右手高举宪法，面向国徽宣誓，“模范遵守和执行宪法、法律、法规，自觉接受人大及其常委会的监督，忠于职守，清正廉洁”。2004年3月12日，杨福平当选荥阳市长，在232名人大代表的见证下，手持《宪法》，面对国徽宣誓就职，“我决不辜负全市人民的信任和重托，自觉接受监督，忠于职守，清正廉洁，勤政为民”。2004年11月17日，江苏省新录用的77明公务员向周恩来铜像宣誓，“终生为人民服务，甘当人民公仆”。

2005年3月22日，成都市金牛区四届人大常委会第十六次会议决定：凡是依法由金牛区人大常委会任命的国家机关工作人员，在常委会通过任命后，必须向中华人民共和国宪法进行庄严宣誓。由区人大常委会办公室主任领誓，而宣誓人必须穿正装，法院和检察院的人员着制服。当日，40名接受金牛区人大常委会任命的区政府、区法院、区检察院工作人员和人民陪审员面对国徽宣誓，“我接受任命，向宪法宣誓，永远忠于党，忠于祖国，忠于人民，忠于宪法，坚定信念，牢记宗旨，恪尽职守，依法办事，求真务实，廉洁从政，为党的事业和人民的利益而努力奋斗”。自2005年至今，这段誓词没有改动一直沿用了下来。

2006年8月15日，广州市500名青年公务员宣誓，“我宣誓：我是一名国家公务人员，忠于职守，爱岗敬业，廉洁奉公，无私奉献；遵守国家宪法和法律，依法履行国家赋予的各项权力；恪守职业纪律和职业道德，不徇私情，不谋私利，不滥用权力；自觉接受群众的监督，当人民的好公仆”。2009年2月13日，海淀区人大常委会根据人大代表卫爱民律师的提议审议通过《海淀区人民代表大会常务委员会关于

对任命的国家机关工作人员实行就职宣誓的决定》，要求今后依法由区人大常委会任命的国家机关工作人员，在常委会通过任命后，适时进行就职宣誓。誓词：“我接受任命，向人民郑重宣誓，永远忠于党，忠于人民，忠于宪法，恪尽职守，依法履职，清正廉洁，公正无私，自觉接受区人民代表大会及其常务委员会的监督，全心全意为海淀区人民服务”。

2012年4月6日，中山市中级人民法院全体法官进行宣誓，院长潘墀领誓，“我是中华人民共和国法官，坚决拥护宪法，永远忠于法律，恪尽职守，秉公办案，清正廉洁，公正司法，服务大局，为维护社会正义、捍卫法律尊严而奋斗”。2012年8月2日，中山市第一人民法院首次举行初任法官宣誓仪式。宣誓人左手平托宪法文本，右手掌心向前正举齐耳，“我郑重宣誓：坚决忠于宪法和法律，恪守职业道德，切实履行职责，依法律、理性和良心认定证据、作出裁判，公正廉洁司法，维护社会正义，捍卫法律尊严”。

中国目前存在的宣誓制度主要有党、团员的宣誓、军人宣誓、港澳特区官员宣誓、公务员宣誓等。这表明宣誓制度在中国已有一定基础。但我们还缺少宪法意义上的国家政治宣誓。

三、人大代表、政协委员呼吁建立宪法宣誓制度

2003年3月11日，全国政协委员马志伟建议宪法忠诚宣誓制度。“法制进程缓慢，是因为我们缺少展现法律权威的仪式，使政府官员体会不到法律意识对内心和行为的约束。”“宪法作为我国的根本法，是我国法制的象征。一国对宪法的态度，就是该国对法制的态度。”“我们缺少展现法律权威的必要仪式，所以民众或许知道宪法是根本大法，但他们不知道宪法的具体功能，各级政府官员更体会不到一种神圣的法律意识对自己内心和行为的约束。”“在以下情况下考虑实行对宪法的忠诚宣誓制度：新的各级政府就任、政务类公务员就任以及其他重要的一般公务员就任时，应举行公开的对宪法的忠诚宣誓仪式；法官、检察官就任时，应举行公开的对宪法的忠诚宣誓仪式；在诉讼、听证等重要的程序活动中，应举行公开的对宪法的忠诚宣誓仪式；重要的选举活动中，应举行公开的对宪法的忠诚宣誓仪式。”

2004年3月8日，全国人大代表陈紫芸提交了一份关于“政府官员就任时应向宪法忠诚立誓”的建议。“宪法是我国的根本大法，以对宪法的忠诚宣誓为仪式，来唤起社会对法律的尊重，是世界上一些法治国家的成功做法。”“在各级政府官员就任，法官、检察官就任，或者在诉讼听证等重要程序活动中进行忠诚宣誓，会使宣誓者内心生起一种历史的神圣感。”“有关部门应该承担起相关职责，尽快制定方案，通过立法渠道，对宣誓誓词内容、程序、礼仪及监督等方面作出统一规定。”

2004年3月8日，全国政协委员韩方明提交了一份建立国家政治宣誓制度的提案，“政治宣誓制度的作用是通过庄严的仪式，不仅将国家权力掌握者的法定义务和法律职责公之于众，而且要求这种义务和职责由其本人当着全国人民或众人亲口说出，从而造成宣誓者的道德压力，使其担负法律责任、保守承诺，而不致失信于天下。”“应在全国人大和地方各级人大会议上进行，通常在新一届全国人大和地方各级人大第一次选举出新的领导班子时进行宣誓。”“宣誓者应取立正姿态，面向国旗，右手上举握拳状或扇状，左手置于宪法文本上。集体宣誓时，一人在前逐句领读誓词，其他人高声复诵，宣誓结束后，宣誓人应在誓词上签名。当然，不同宣誓者也应有不同的宣誓内容，但以下内容是必须的：忠于宪法，忠于人民，维护国家利益，遵守宪法和法律等。”“由人大予以立法保障并形成法律，将有助于营造出一个迈向民主、法制的宪政中国的良好形象。”

2007年3月6日，全国政协委员胡旭晟教授提交宣誓制度建议书：首先，建立全国统一的公务员、法官和检察官、律师的就职宣誓制度。第一，建议由中央文明办、人事部、最高人民法院、最高人民检察院和全国律协，拟定全国统一的公务员、法官、检察官和律师的就职宣誓誓言。第二，全国各地应认真组织公务员、法官、检察官和律师的就职宣誓活动。新录用的公务员和律师可分别由同级政府人事部门和律协组织，新选举或任命的“一府两院”主要负责人及政府部门负责人，法官、检察官由同级人民代表大会或人大常委会组织就职宣誓。第三，条件成熟时，将上述内容分别写进公务员法、法官法、检察官法和律师法之中。其次，在入队、入团、入党的誓词中，增加“模范遵守宪法和法律”的内容。小学生在成为少先队员时宣誓“自觉遵守法律”，对其成长有着重大的意义和价值。与此同时，积极配合学校平时对学生的法制教育，慢慢积淀而形成的信仰法律的精神氛围会不断浓厚起来。最后，将成人宣誓活动法定化，并充分发挥法官的作用。目前的成人宣誓活动，宪法和法律的地位在誓词中也都有所体现。但仍可以从以下思路出发，进一步完善：第一，把成人节规定为国家法定的节日，增加成人宣誓的法律权威感。第二，加大成人誓词中公民意识和法律责任感的比重。第三，淡化宣誓仪式的行政色彩，由优秀法官主持并发表关于法律方面的演讲。法官讲话应包含这样的意思：你们刚才捍卫和维护宪法的誓言不是单方面的誓言；它确立了一种合约，确立你们和国家之间的一种相互的责任；正如你们要保护、维护和捍卫宪法、法律一样，宪法和法律也将保护、维护和捍卫你们。

2014年10月23日，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》建议“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。

四、宪法宣誓制度的意义及其完善

奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。人是一切的出发点，立宪主义所倡导的核心理念就是捍卫人类的共同价值，以制度的理性限制公权力

，保护每个人的尊严与体面生活。而法治是实现和保障人的尊严与自由的基础。我们很难想象没有法治的公民生活与秩序，法治应该成为现代社会最高的政治哲学。

第一，宪法宣誓仪式表明权力的来源。通过宪法宣誓，有关公职人员明白自己权力的来源是宪法，强化了人民主权的理念。公职人员把宪法当回事，老百姓才会把你手中的权力当回事，才会信任你。宪法权威，说到底，就是要认真对待权力，反过来讲，认真对待宪法，宪法有尊严了，行使权力的人也才有权威。

第二，宪法宣誓仪式使得宣誓人的宪法意识内化于心。通过宪法宣誓，激发宣誓人内心对宪法产生神圣的宗教般的情感，强化国家工作人员的宪法理念、宪法知识水平和树立宪法思维，强化宪法的权威和国家工作人员对宪法和法律的敬畏之心，从而认同宪法、依赖宪法、信仰宪法。

第三，宪法宣誓仪式使得宣誓人的宪法意识外化于行。让官员明确宪法才是一切国家机关、政党和团体的根本活动准则，在今后的执政生涯中，官员才能自觉遵守宪法、维护宪法权威。通过庄严的宪法宣誓，让宪法信仰内化于官员胸中。各级政府官员和领导者在作出具体决策时，不能简单地以所谓的现实合理性为由随意突破现行宪法体制的框架，否则就会破坏宪法秩序，损害宪法的权威。

第四，宪法宣誓仪式可感染国民和社会。宪法宣誓不仅提升了公职人员的宪法意识和信念，更重要的是会感染其身边的人，使他们成为宪法的忠实崇尚者和坚定捍卫者。观礼者感觉到自己与宣誓者分享相同的宪法精神，有着共同的宪法体验，对于宪法历史有共同的经历。这样，宣誓者和观礼者就形成了一种“我们”意识，即一种共同体意识。通过电视等传媒，更多的人参加进来，大家感到生活于同一个宪法的共同体之中。

第五，宪法宣誓仪式有利于营造良好的法治环境。向宪法宣誓，通过仪式和符号的行事方法，引导敬法遵法守法的法治氛围创造，增进公职人员依法行使公权力的意识，以及公民的法治意识，并增强民众对公权力的信任，从而在整个社会上营造良好的法治环境。

“法律必须被信仰，否则它形同虚设”。回溯历史可以发现，法治昌明之时，也就是政治清明、国泰民安之时。法治松弛之时，也就是内忧外患、国乱民怨之时。在民意诉求日益多元的当下，要想定分止争，彰显公平正义，唯有依法治国。面对目前复杂多变的国际形势，要想走好“中国道路”、实现长治久安，也离不开法治保障。

各地各机关的宣誓活动仪式并不统一，呈现出程序性规定不足、缺乏程序性保障等问题。宪法宣誓制度应尽快确立具体规则，加紧研究国家工作人员向宪法宣誓的相关细致环节，如哪些公职人员必须宣誓、在什么场地进行、由谁来主持宣誓、以及宣誓的誓词、着装、如何公开、法律效力等。此外还需要相关配套制度，如宪法解释制度、违宪审查机制等。

五、宪法宣誓，开启依宪治国新阶段

2015年7月1日上午，十二届全国人大常委会第十五次会议在北京人民大会堂闭幕。会议表决通过了全国人大常委会《关于实行宪法宣誓制度的决定》。从2016年1月1日起，各级人大选举或决定任命的国家工作人员，包括国家主席、全国人大常委会委员长、国务院总理等国家领导人，以及“一府两院”任命的国家工作人员，就职时要公开进行宪法宣誓。

宣誓誓词是：“我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗！”

为什么要向宪法宣誓？因为宪法的主体是人民，人民通过制宪创造出国家权力和国家机构。“宪法者，政府之构成法，人民之保证书也。”孙中山先生此语道出了人民制宪的真谛：政府（广义上的国家机构）由宪法设立，目的是为保护人民权利。所以，那些被选举任命为行使国家权力的人，必须向宪法“母体”表达忠诚，并发表服务人民的目的。

向宪法宣誓是主权在民的仪式性表达。此次建立的宪法宣誓制度，主体较之国外更为广泛，几乎涵盖了权力机关、行政机关、司法机关等所有的国家机关工作人员，因为一切国家权力都来源于宪法，必然要效忠于宪法。借助于宪法宣誓，让宣誓主体懂得权力的合宪性来源，涤**权大于法的传统残余，寓意权力主体服膺于宪法统治，从而在形式上导正了千百年来的权力错位。

法治国家，宪法的权威须足以统领整个政治生活和法治系统，而最高权力者对待宪法的态度，往往更能检验宪法的权威程度。从各国宪法宣誓制度看，主体多是处于特殊职位的政要，如总统、总理、首相、国会议员、最高法院法官等。高层领导人向宪法宣誓效忠，更能传递出任何人无论其职位多高、权力多大都要受宪法约束的理念。同时，很多国家的宪法宣誓都要求公开进行，并允许民众观礼，这可以让民众最直观地体会到宪法至上的精神。正是通过各个环节的规范化设计，使得就职仪式上的宪法宣誓成为展现宪法权威的最好宣示。

宪法宣誓包含着公职人员行使权力忠于宪法的义务，预示着宣誓者正式走进宪法这个“铁笼子”。只有走进这个“铁笼子”，才能获得公共权力，并始终受“铁笼子”的约束。宣誓意味着国家官员正式开始履行职权，而每项职务行为都要有宪法的依据，受到人们基于宪法上的评判，一旦出现违宪行为就会受到不信任、问责等各种手段的制裁和追究。

从设立国家宪法日到宪法宣誓，中国宪法实施上的仪式性制度日趋健全。法治昌明之时，也就是政治清明、国泰民安之时。让国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓，将会使学习宪法、敬重宪法、遵守宪法、捍卫宪法成为一种新的社会常态。但愿在向宪法宣誓的铿锵之声中，每一个中国人都能感受到公平正义的尊严和荣耀，都能沐浴到民主宪政的光辉和灿烂。

（本章完）