第四章 健全宪法解释机制
一、什么是宪法解释
1．宪法解释的含义
宪法解释是依据一定的程序，探求宪法规范内涵并使之与变化着的社会生活相适应的一种活动，其目标在于追求解释的合理性、正当性、宪法秩序的稳定性，以及宪法规范对现实生活的适应性。由宪法规范本身的特点所决定，在具体实施宪法的过程中需要对各种宪法规范的内涵进行客观的解释，统一人们对宪法的认识。通过宪法解释活动，不仅有助于客观地认识宪法现象，在各种社会问题中寻找宪法的价值，而且有助于对宪法运行机制的完善提供合理的基础，使宪法在持续性与变化性实现开放性的要求。
由于宪法规范与宪法条文具有模糊性、抽象性、开放性与广泛性等特点，几乎所有的宪法条文都需要通过宪法解释的活动做出客观的说明，达到宪法规范现实化的目的。探求宪法规范内涵的意义在于客观地认识宪法现象，在各种社会问题中寻求宪法的价值，其实质在于：一方面是对宪法问题的发现，另一方面是对宪法问题的判断与决定。通过经常性的宪法解释，可以统一人们对宪法规范的认识，确立与扩大宪法价值体系的共同基础，为宪法运行机制的完善提供合理的基础，使宪法在持续性与变化中满足开放性价值的实现。特别是在像中国这样缺乏宪政传统的国度里，通过宪法解释活动可以用生动、具体、生活化的形式普及宪法理念与知识，使人们在日常生活中能够感受到宪法价值，树立维护宪法价值的信念。对社会主体而言，修宪活动所带来的利益与解释活动所带来的利益是不尽相同的，宪法解释活动更有助于人们在实际利益关系中感受宪法、认识宪法、运用宪法。
2．宪法解释不同于宪法修改
当制宪者通过立宪程序选择了适当的行为模式并赋予其国家意志的特征以后，制宪作为一个过程便暂告结束。但是宪法的“完整性只是永久不断地对完整性的接近而已”。因为人类认识能力的非至上性以及客观事物及其本质暴露的程度、社会历史的实践状况等因素决定了制宪者无论多么殚精竭虑、高瞻远瞩，都不可能对人类社会的各种事务作出绝对真理性的判断，更不可能对社会发展的运行规律和未来可能发生的一切情况作出详尽无遗的终极性预见并制定出适用于未来社会所有问题的法律规则。这样，包括宪法规范在内的任何法律规范便不可避免地会有各种疏漏和欠缺之处。宪法，这种“凝固的智慧”也终归会不可避免地落后于处于不断地变化之中并总是受不可预知的种种偶然性因素所左右的社会现实。
立宪过程既是社会主体的权利要求现实化的过程，又是人类追求现实政治秩序理想化的过程，这个过程没有终点，处于永恒的运动之中。在宪法与客观实际的关系上我们不可能实现一劳永逸的完美结合，其中必然隐寓着变异与发展。这就需要不断地通过包括宪法解释在内的各种宪法生长方式，合理地为静态的宪法规范不断注入新的生命和活力，以填补宪法的缺漏，缩小法与社会现实之间的缺口，使其能够适应形势发展的需要。当然，一部宪法生成之后，要在多大程度上进行完善，以及通过哪种形式予以完善，应根据具体情况而定。
宪法解释权与宪法修改权是相互不能随意逾越的不同的权力形态，具有不同的功能与活动方式。社会转型时期的社会结构处于不断变化与演变过程之中，旧的法律规则与新的法律规则并存，各种利益关系呈现出多样性与不确定性。由于宪法本身构成社会共同体的价值基础，社会生活中的各种利益关系问题首先表现为宪法问题，或者社会的冲突与矛盾反映到宪法体制中，要求通过宪法途径解决各种社会问题。社会转型时期的宪法体制一方面需要适应社会变化的需求，另一方面又要保持其应有的稳定性。在解决社会冲突与矛盾的过程中应合理地选择对法治环境与宪法体制变动相对小的方式，把社会矛盾尽可能纳入到已有的宪法体制内部，依据宪法体制与程序解决问题。
在宪法制定、宪法解释、宪法修改、宪法惯例等多种方式中首先需要选择的方式是宪法解释，即以宪法解释的方法处理社会转型时期出现的矛盾，尽可能稳定宪法秩序，减少社会关系可能出现的振动。宪法解释功能的发挥不仅关系到宪法精神的实现程度，而且直接影响整个宪法运行过程的效果。当宪法规范与社会现实发生冲突时我们将面临多种方式的选择，如宪法修改、宪法解释、宪法制定等，其中成本最小、比较灵活的方式是宪法解释。从一般意义上讲，规范与现实发生冲突时首先采取的方式是宪法解释，当宪法解释的功能已达到极限，不足于解决社会生活中出现的矛盾时才开始考虑采用宪法修改的方式。
3．宪法解释不同于法律解释
宪法解释的必要性取决于宪法规范的结构与特点。宪法规范与宪法条款的模糊性、抽象性、开放性与广泛性决定了宪法解释的客观必要性与可能性。这一特点同时决定了宪法解释与法律解释的不同性质与功能。
宪法解释是把宪法规范适用于现实生活的过程与活动，解释过程与国家的政治共同体和社会基本价值体系有着密切的联系，而一般的法律解释并不必然与社会共同体和价值体系问题有关。
就规范的结构与性质而言，一般法律规范的结构是具体而明确的，在现实生活中进行解释或解释的空间是比较有限的。而宪法规范中包含着大量原则性与抽象性的内容，几乎所有的宪法规范客观上都存在解释的空间，需要通过经常性的解释活动补充和调整社会价值体系。
宪法解释与法律解释具有不同的思维模式。法律解释通常是通过具体的规范分析方法解决法律与社会的冲突，而宪法解释思维是一种宏观的思维模式，从宪法价值体系的宏观角度揭示宪法的意义与内涵。
从宪法解释的具体过程看，解释活动中既要考虑规范性本身的价值，同时也要考虑政治发展与现实的需求。按照传统宪法诉讼理论，国家权力活动和政治问题的判断权属于议会，司法机关则采取消极或回避的态度。基于这种传统，人们习惯于用政治需求判断宪法解释中的各种问题，只注重宪法解释政治化问题，没有充分考虑宪法解释司法化问题，似乎把宪法解释与政治问题的判断置于同一层次上加以理解。可以看出宪法解释与法律解释是两种不同性质的解释活动，在具体的解释活动中遵循不同的规则与程序，应注意掌握两者的界限。
二、宪法解释有何功能
任何宪法文本都不是自动地去适用，任何宪法规范也不可能解决所有的社会问题，更不可能对社会生活的每一具体行为或具体事件都作出明确周详细密的规定，这就更加需要解释者的理性和智慧。
1．阐释宪法基本精神
制宪者在起草通过颁布宪法文本时一定有其目的和意图，并将其目的和意图寓于宪法文本，毫无疑问，原则上尊重明确的宪法规定乃是每个宪法秩序的基础。但解释者在遇到具体的宪法生活中的案件去寻求宪法规范的具体适用时，往往会发现宪法的规定多数都是原则性和高度概括性的规定，不借助于解释是无法直接适用的。而宪法规定一经解释者的解释也就常常包含了解释者的价值判断，也就是包含着解释者的历史意识，被解释的宪法文本意义则已经不再纯粹是立宪者原初所赋予的意义，而是经过解释者的意义整合。这一整合的文本意义才是解释者要具体适用的文本意义。
通常的宪法解释往往都把重点放在对立宪者意图和语言的结构与形式上，而忽视了作为言说行为的交流与沟通的交往过程。实际上，在这一过程中，文字语言的本质是具有对话性的，作为解释学就应当把文本语言视为交往中介的对话性语言而不是独白式的。伽达默尔视一切谈话都以一种共同的语言为前提，并都在创造一种共同的语言。每一次真正的对话都表现为一个人向另一个人的开放，理解就是达到共同的思想。宪法解释就是发挥这一整合的功能。当宪法实施中出现宪法与社会生活不一致现象时，通过宪法解释说明制宪者的原意与条文的含义，为统一人们对宪法的认识提供法律基础。
2．弥补规范缺陷
在论证宪法或法律存在漏洞的原因时，学者多是基于法条有限而社会生活变化之无限而言进行的，他们否认法律之自足性，譬如说，立法者理性有限而不可能预见未来之一切问题，即使能够预见，但由于手段有限也无法在立法上完全表现；有时立法者思虑不周，根本未考虑或虽有考虑但不周详；社会生活不断在变，而文本需要稳定，故文本便有僵化之时，等等。宪法为法，当然不免有其漏洞，那种认为宪法是完美无缺的没有任何漏洞的观点已经过时，只要是人所创制的规则制度都必然有纰漏之处，不可能十全十美，宪法作为根本法，也毕竟是对一定阶段或一定时期的社会生活事实的反映，随着社会经济政治文化制度及其结构的变迁，宪法也必然随之发展变化。
宪法的发展和变化不外两种途径，一为立宪，一为解释。宪法的漏洞不过是在宪法政体性原则既存的情况下的规范缺失，解释就是借助于宪法原则和宪法精神进行修补，而不影响整体性原则。由于制宪的社会环境与制宪者认识水平的局限性，宪法中的有些内容存在缺陷，或存在制宪者当时预料不到的事情。有些宪法内容由宪法根本性特点所决定，在制宪时授权其他规范来具体表现宪法内容。因上述各种原因而造成的宪法内容与存在方式的不确定性，需要通过宪法解释予以弥补。
3．维护国家法制统一
维护宪法权威是法制统一性的重要条件。对宪法条文的不同理解有可能造成对法制统一性的破坏，直接损害社会成员对法制的信仰。通过宪法解释可以统一人们对宪法的认识，维护法制的统一，有助于通过宪法解释形成社会共同体意识与共识，建立社会的核心价值体系，为形成社会最低限度的价值体系提供条件，有助于通过有说服力的宪法解释解决社会生活中可能出现的冲突，有助于多元价值的协调与平衡，有助于合理地确定个人利益与公共利益的界限。
作为法律规范物质载体的语言文字本身具有很大的局限性，世界上的事物比用来描述它们的语词要多得多，用有限的文字符号来表达无限丰富的客观世界，是不可能做到一一对应的精确表达的。这样，“字的含义表现在语言的使用过程之中”，便成为制定法诞生以来人们必须接受的一种选择。同样宪法的意义也只能在其适用过程中通过对宪法语言文字的解释来加以阐明。然而由于宪法具有高度的政治性和原则性，制宪者往往出于政治策略的考虑而故意或不得不使用模棱两可的语言来表达制宪意图以求得各种政治势力之间的妥协，同时由于立宪技术的失误而导致文字用语偏离制宪意图的情况也时有发生。这样，宪法规范的模糊性或不确定性便在所难免。而宪法解释通过对宪法条款的字面含义作语言学和逻辑学上的合理界定，便可有效地弥补宪法规范所存在的模糊与歧义之处，从而使宪法规范成为一种具体的、可操作的行为准则。
4．提高公民宪法意识
在宪法实施中公民宪法意识起着重要作用，没有成熟的公民宪法意识，宪法实施就会遇到各种障碍，而提高公民宪法意识的重要途径是及时地作出宪法解释，使公民在具体的宪法解释案例中感受到宪法的存在，在实际生活中关注宪法问题，实现自己的利益，有助于在全社会普及宪法知识，推动宪法规范的社会化。
在社会生活中分析宪法解释功能时我们需要回答什么是宪法的问题，即宪法解释问题最终归结到对宪法本身的价值认识上，在解释活动中我们经常被各种价值关系所困惑，会面临各种不同的价值判断。由于时代的变迁，宪法本身的内容也在变化，于是产生不同的解释内容与方法。不同的社会环境孕育不同风格的宪法，同时产生不同形式的宪法解释制度，宪法价值的普遍性与宪法解释技术的多样性是相统一的，应允许不同的宪法解释规则与技术的存在。一个国家宪政生活中的宪法事实反映了社会政治、经济与文化传统，反映了本国社会结构的基本特点。因此，在宪法解释过程中需要从多样化的视角解释与认识宪法，建立有助于解释本国宪法现象的解释理论与规则。
三、我国当前为何迫切需要宪法解释
回顾宪法实施30多年发展进程，我们应当认真地总结经验，高度重视宪法解释权的功能，积极而主动地启动现有体制下的宪法解释程序，为宪法规范与社会现实保持良性的互动关系创造良好的条件。在发挥宪法解释功能时，我们需要通过一定的法律形式把宪法解释权的运用进一步程序化、规范化，以保障宪法解释工作有序地进行。宪法解释
是专业性很强的工作，需要一批经过严格的宪法思维训练、具有扎实的专业知识的队伍。为了适应宪法解释工作专业化的要求，一方面需要加强宪法解释理论的研究，为宪法解释的实践提供必要的理论支持；另一方面要根据宪法解释工作的需要，发挥宪法学家在宪法解释工作中的积极作用，以提高宪法解释专业化水平，建立宪法理论与实践的互动关系。
1．宪法解释是护宪者神圣而不可推卸的使命
1982年宪法先后修改了四次，在一定程度上适应了政治和社会的发展。但并不是所有的问题都必须经过宪法修改才能弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙，解释宪法也是一种重要的途径。解释宪法与修改宪法相比，更为灵活，更有利于节约立法成本，更有利于维护宪法的稳定性和权威性。而且，修改宪法很大程度上只是宪法适应社会生活的变化，并没有充分体现出宪法调整、控制社会的效力；而宪法解释则既包含着发展宪法并使其适应社会发展的功能，也包含着实施宪法并使宪法发挥调控社会的功能。
同时，宪法作为国家根本法的性质要求建立起包含宪法解释制度在内的多样化的宪法实施制度，而不是仅仅让宪法被动地适应社会生活的变化。何以维护宪法的权威？只能系于加强宪法的稳定实施，解释宪法，发挥宪法的实际功效。当然，当某些宪法条文或制度无法通过解释宪法获得正当性基础的时候，也需要修改宪法。但即便是修改了宪法，仍然需要宪法解释制度，使修改之后的宪法真正运作起来，而不是形同具文。宪法不仅仅具有确认的功能，更重要的是具有调整的功能。实际上，民众对宪法的信仰来源于宪法的有效实施。
2．加强宪法解释是依宪执政的基本要求
在宪法解释问题上，执政党的认识有个逐步发展的过程。早在1954年宪法制定过程中，一些学者曾提出能否赋予全国人大常委会解释宪法的职权，当时直接参与制宪过程的田家英对此做了答复。他认为，宪法与法律不同，宪法是根本法，不应当有关于内容方面的解释。关于宪法的解释问题，一是广义的，如对不懂的地方加以解释，这可由全国人民代表大会常委会委托一个机关来进行，是为了学习和教育。另一种是关于内容的解释，这对宪法来说是不应该的。一般法律是可以解释内容的，但此种解释本身就成为法律。宪法内容的解释，就是修改和补充问题，这已有了规定，所以不必另作规定。当时，我们对宪法解释的基本认识是：对宪法规范的不确定性可以通过宪法修改等方式解决，不必通过宪法解释，宪法内容的解释是不应该的，也是不必要的。基于这种认识，1954年宪法只规定全国人大常委会“解释法律”。
1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议上通过的《中华人民共和国宪法》第18条以列举与概括相结合的形式规定了全国人民代表大会常务委员会的6项职权，同样没有规定“解释宪法”的职权。1978年3月5日由第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第25条以列举与概括相结合的形式规定了全国人民代表大会常务委员会职权有13项，其中第3项赋予了“解释宪法和法律，制定法令”的职权。这是新中国宪法首次赋予全国人民代表大会常委会“解释宪法”的职权。
1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议上通过的《中华人民共和国宪法》第67条以列举与概括相结合的方式规定了全国人民代表大会常委会21项职权，其中第一项秉承1978年宪法继续赋予了“解释宪法，监督宪法的实施”的职权，其特点是：同时行使解释宪法与解释法律的职权；1978年宪法中“监督宪法和法律的实施”职权只有全国人民代表大会才具有，而1982年宪法则把“监督宪法的实施”的职权同时赋予全国人民代表大会常委会；在文本的表述上，将“解释宪法”与“监督宪法的实施”规定在同一个条文之中，体现了宪法实施的动态性与宪法解释的实践性，突出了全国人民代表大会常委会作为中国宪法解释主体的地位。
考察1982年宪法颁布实施以来的历史，可以发现，中共中央一直都十分关注如何发挥宪法解释的功能问题，在不同的历史环境与背景下，提出发挥宪法解释功能的问题，但学术界对此没有引起足够的重视。1993年中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”, “必要时可以对社会主义市场经济的具体内核做出宪法解释”。2002年12月4日胡锦涛同志在首都各界纪念宪法公布施行20周年大会上的讲话中指出：“全国人大及其常委会……要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题做出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”2014年10月23日十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。
可见，党的领导人在不同时期针对宪法实施，提出了重视宪法解释的问题，“依宪执政”“依宪治国”开始成为执政党的基本理念。但有关重视宪法解释的主张始终未能上升为国家意志，转化为法律。不仅没有宪法解释的具体实践，也没有进行宪法解释方面的立法，使宪法解释权始终处于“虚置状态”。为了维护宪法的尊严，保障社会主义法制的统一，规范解释宪法的活动，制定《宪法解释程序法》这一部专门法律是非常有必要的。
3．落实全国人大常委会“解释宪法”职权的客观要求
从宪法文本看，我国宪法第67条对全国人大常委会“解释宪法”职权只做了概括性规定，无法从文本中直接推定如何解释宪法的程序或依据。由于宪法规定的过于概括，一旦开始进行宪法解释就会遇到主体和程序的不确定性问题，即如何进行解释活动缺乏文本的具体依据。因此，有必要通过《宪法解释程序法》把宪法解释工作的各个环节具体化，使宪法解释有法可依，保证宪法解释的规范性与科学性。
根据现行宪法，全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法，然而30多年来全国人大常务委员会没有充分地行使宪法解释权，或者说没有行使过严格意义上的宪法解释权。实际上，在社会改革进程中我们面临过许多需要运用宪法解释权解决的宪法问题，客观现实的发展也提出过启动宪法解释程序的契机。但在具体的宪法运行过程中我们没有对宪法解释权在社会变革中的功能给予必要的关注，而是不适当地强调了宪法修改权的功能。造成这种局面的原因是多方面的，其中值得我们认真分析的原因有：在宪法观念上存在“重现实需求轻视规范”的意识，习惯于规范让位于现实的需要，对如何维护已确定的规范价值问题缺乏必要的关注；在宪法解释功能的理解上可能存在一种解释学是“注释学”的认识，不注意从宪法文本出发研究宪法，对宪法典的解释技术比较落后；在宪法与社会生活的关系上，没有充分地发挥宪法规范生活化的功能，实际生活中缺乏启动宪法解释权的内在动力，等等。另外，宪法解释机关在处理规范与现实冲突时没有充分发挥功能是造成“宪法解释权虚置化”现象存在的不可忽视的原因。
4．宪法解释理论发展的客观需要
尽管宪法学界对我国宪政体制下能否启动宪法解释有不同的认识与看法，但对建立宪法解释与宪法修改并重的宪法运行机制问题上取得了一定的共识。经过近几年的宪法解释理论研究，已初步建立了宪法解释的基本范畴、方法论体系，可以为宪法解释的实践提供必要的理论支持。
在中国未来社会发展中，宪法解释是解决社会冲突与矛盾的基本形式，需要给予高度的重视。如前所述，宪法解释是探求宪法规范内涵的一种活动，其目标在于追求解释的合理性、正当性与宪法秩序稳定性价值。一般而言，宪法规范与宪法条文具有模糊性、抽象性、开放性与广泛性等特点，几乎所有的宪法条文都需要通过宪法解释的活动做出说明与解释。在中国宪法的发展过程中加强宪法解释，建立科学的宪法解释学体系，具有重要的理论与实践价值：一方面发现宪法问题，另一方面判断与解决社会生活中出现的宪法问题；通过经常性的宪法解释活动，可以统一人们对宪法的认识，以生动、形象的形式普及宪法知识，使人们在社会生活中能够感受宪法的价值，树立宪法的权威；宪法解释活动有助于人们在生活中认识宪法、运用宪法，平衡社会多元的利益关系；有助于通过宪法解释形成社会的共同体意识与共识；有助于合理地确定公共利益的界限等。
四、我国当前落实宪法解释制度的先决问题
自1982年宪法颁布实施以来，对推动改革开放进程发挥了重要作用，但在实践中也面临着许多新问题、新课题。其中不可忽视的问题之一是对宪法解释制度的功能没有给予必要的关注，在实践中没有进行过严格意义上的宪法解释，更没有可以遵循的宪法解释程序。面对宪法规范与社会现实的矛盾，过去我们主要依赖于修宪权的运用，未能在灵活的宪法解释制度中寻求解决问题的可行的方案。“重修改轻解释”现象的存在从一个侧面反映了我们宪法思维方式的封闭性与教条性，同时也反映了“重现实需求轻规范价值”的宪法思维模式。
第一，转变观念，把宪法解释纳入宪法运行总体过程之中。长期以来，一些学者把宪法解释简单地等同于宪法注释学，对宪法注释学的不正确认识在客观上带来了对宪法解释功能的怀疑。需要转变观念，从建设社会主义法治国家的高度认识宪法监督制度的功能。依法治国的关键是依宪治国，即依照宪法治理国家，确立宪法的权威，使宪法成为一切国家机关、社会团体与政党活动的最高准则。如果宪法权威得不到维护，就不可能存在法治国家的基础，建设法治国家的进程也会受到阻碍。因此，建立完善的宪法监督制度是建设法治国家的基础与核心，直接关系到宪法秩序的稳定。在人民代表大会制度下如何建立宪法监督制度是学术界普遍关注的重大的理论与实践问题。有些人认为，在人民代表大会制度下专门设立宪法监督机构有可能与人民代表大会的原理相矛盾。比如，有一个专门机关审查最高权力机关制订的法律是缺乏民主的正当性，会影响最高权力机关的权威。这种观念是十分错误的，因为专门机关审查最高权力机关制定的法律是否违宪并不破坏权力机关存在的民主正当性。其理由主要在于：（1）任何一个权力机关制定的法律都有违宪的可能性，最高权力机关并不例外。即使法治发展十分完备的国家，法律的合宪性是相对的概念，任何人都不能保障法律的绝对合宪性。及时发现违宪，解决违宪只能有利于维护最高权力机关权威。（2）民主的正当性既表现为权力机关产生、存在与具体的活动过程之中，同时也表现为权力机关本身不断地纠正可能危害民主性价值的行为或规范，民主正当性价值体系中实际上包含着对少数人如何保护的问题。（3）违宪不同于影响面通常较小的具体违法、犯罪行为，其危害性会影响整个法律体系与社会秩序。专门机关对违宪的判断与具体处理有利于维护立法机关的权威，并不损害其权威。以最高权力机关民主正当性价值否定建立专门宪法监督机构的必要性是不成立的，应根据法治国家建设的要求转变其观念。违宪是最严重的违法。如违宪问题得不到及时的解决，不仅损害权力机关民主正当性基础，同时也会影响整个法治发展的进程。
第二，在宪法运行过程中认真对待宪法文本的价值，以文本为基础建立解释宪法文本的技术与规则。现行宪法把“监督宪法的实施”的职权授予全国人大，把“解释宪法”和“监督宪法的实施”的职权授予全国人大常委会，并规定了法律监督的相关的制度。但就目前体制而言，我国还没有专门宪法监督机构，很难具体实现宪法监督的职权。如全国人大一年只开一次会议，全国人大常委会每两个月开一次会议，在具体行使宪法监督权方面的确存在体制上的困难。现行宪法颁布三十多年来，宪法学者提出了建立宪法监督机构的很多建议，许多建议是有理论与实践价值的。其中现实可行的方案之一是在全国人大设立宪法监督委员会，具体负责审查有关违宪的规范性文件或行为，并向全国人大或常务委员会提出审查意见，由全国人大或常务委员会依照法定程序做出具体处理决定。宪法监督委员会在体制上受全国人大的领导，主要功能是：对宪法解释提出意见；对法律、行政法规、地方性法规等是否同宪法相一致进行审查，如有违
宪的规范性文件可提出审查意见；对国家机关之间产生的权限争议提出意见等。建立宪法监督委员会与我国宪政体制并不矛盾，反而有利于尽快启动违宪审查机制，解决现实生活中存在的大量的违宪问题。由于目前没有专门的宪法监督机构，对什么是违宪、违宪的构成要件、违宪的判断形式、违宪责任以及违宪决定的效力等关系到宪法实施的基本问题缺乏共同遵循的标准与具体的程序。应当说，这种状况已经严重地影响了宪法实施的进展，在一定程度上损害了宪法在公众心目中的形象。因此，为了及时地解决违宪问题，树立宪法权威，有必要在坚持人民代表大会制度的前提下成立专门宪法监督机构，对各种违宪问题进行判断，进行实质性的违宪审查活动，提高宪法的权威。
第三，在加强宪法监督制度建设时我们既要从中国实际出发，同时也要借鉴外国合理的经验。在完善宪法监督制度时我们首先要充分考虑中国社会特定的经济、政治与文化的特点，充分挖掘本土的资源，不能照办外国的经验。因为宪法监督制度的不同模式反映了各国不同的国情，是不同宪法文化的体现。当今世界多样化的宪法监督体制充分体现了二十一世纪宪法文化的多样性与平等性，任何一个国家在选择特定宪法监督体制时都应注意体制与文化之间的协调问题。如同属英美法系国家，英国与美国采取截然不同的宪法监督体制，同属大陆法系国家的德国采取宪法法院制度，而法国则采取宪法委员会的体制等。同属东亚国家的中国、日本与韩国所采取的形式也是不尽相同的，日本采取美国式的司法审查制度、韩国采取德国式的宪法法院制度，而中国采取权力机关监督制。从宪法监督制度存在与发展的基本特点看，不同的宪法监督制度虽有功能上的一些差异，但总体上并不存在优劣之分，关键是要分析在人权保障和实现宪法价值方面是否起到了实际作用。目前，世界各国的宪法监督制度呈现出专门化、高效化与规范化的发展趋势。经济全球化与信息化以不同的形式影响着各国的宪法体制与理论，需要我们在考虑本国国情的同时注意借鉴国外有益的经验，特别是注意分析宪法监督制度发展的新的趋势。
第四，宪法解释机关应积极履行宪法赋予的宪法解释权，尽快摆脱宪法解释权的虚置状态。从各国宪政发展的基本经验看，当宪法规范与社会现实之间发生冲突时首先需要通过宪法解释的方法解决冲突，在穷尽宪法解释程序不能解决现实冲突时才能考虑宪法修改等其他方式。在宪政运行过程中制宪权、宪法解释权与宪法修改权是相互不能随意逾越的不同阶段的权力形态，具有各自不同的功能与要求。在这种意义上，宪法解释权功能的发挥程度不仅关系到制宪精神的实现，而且直接影响整个宪法运行的效果。宪法规范生活化的进程缓慢，社会生活中宪法未能发挥充分的作用，由此造成社会生活对宪法规范需求的有限性，缺乏启动宪法解释机制的动力来源。为了积极、稳妥地开展宪法解释活动，可以采用“总体协调，分阶段演进”的路径，在现实发展需求与宪法文本价值之间寻求合理平衡，根据实际需求与可能选择启动宪法解释程序的“契机”。
五、如何健全宪法解释机制
宪法解释的实体与程序具有同等价值，合理的实体内容需要通过严格的解释程序得到实现。也许有些人认为，我国的宪法解释制度还没有启动或者实体内容还没有确定，无须过早地考虑宪法解释程序的设计问题。其实，合理程序的事先设计有利于解决宪法规范运行中的冲突与矛盾。对宪政实践而言，事先设定各种程序是十分重要的，“有备无患”是宪法解释在程序方面得到发展的重要条件。与宪法解释的实体内容相比，宪法解释程序是容易被人们忽略的问题。
1．宪法解释请求的提起
规定提请解释的主体、提请解释的条件、提请解释的方式和宪法解释请求书等内容。提请解释的主体是生活在宪法下的任何人，但是为了减轻全国人大常委会的负担，防止宪法问题的“大众化”现象，应将在不同情形下的各种主体有所区分，赋予其不同的请求效果。第一是预防性解释的情形，也就是国家在立法时，对宪法规定有疑义的，请求解释，全国人大常委会应当受理。第二是抽象审查性解释，即虽然并没有个案的发生，但国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团发现法律、法规等与宪法相抵触而提出请求的，应当受理。其他主体提出的，只能作为一种建议，全国人大常委会可以受理也可以不受理。第三是具体审查性解释，即人民法院在审理案件过程中发现法律、法规等与宪法相抵触的，应中止案件的审理，请求全国人大常委会解释，全国人大常委会应当受理。第四是个人请求的情形。原则上个人不得直接请求解释宪法，但在公民个人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害，穷尽所有的法律途径仍得不到救济时，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。这种程序的安排类似于有些国家实行的宪法诉愿制度。
2．宪法解释请求的受理
应当规定接受解释请求的工作机构和决定解释宪法的相关主体与程序。这里区分了接收请求书、受理请求书、决定解释三种情形。由全国人大法工委负责接收请求书，对其进行形式要件的审查；由全国人大法律委员会进行实质审查，就是否需要解释宪法提出意见。最后由委员长会议决定是否要向全国人大常委会提请解释宪法。
具体接收机构：宪法解释的请求由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会接收。收到解释请求后，法制工作委员会应予以登记、送达回执，并对申请人是否具有提请资格、宪法解释请求书是否符合要求作出初步审查。法制工作委员会应于10日内将符合要求的宪法解释请求书转交法律委员会；对于不符合要求的，法制工作委员会作出不予受理的决定并书面说明理由。
请求的处理程序：全国人民代表大会法律委员会接受解释宪法的请求后，应在60日内就是否需要解释宪法提出意见。需要延长时日的，经委员长会议批准，可延迟30日。法律委员会认为没有必要解释宪法的，应予驳回，并将驳回理由书面告知提请解释的请求人。决定解释程序：全国人民代表大会法律委员会审查后认为确有必要解释宪法的，应当提出书面意见，提交全国人民代表大会常务委员会委员长会议讨论决定。委员长会议认为需要解释宪法的，应启动解释程序。委员长会议作出解释或不解释宪法的决定后，法律委员会应书面告知提请解释的请求人。
3．宪法解释案的起草与审议
规定如何起草宪法解释案以及如何对解释案进行审议。其中，为了增强宪法解释的科学性，规定了宪法解释咨询委员会，其具体的组成、任免程序等可以在详细论证之后再作规定。具体程序包括：宪法解释咨询委员会；全国人民代表大会常务委员会设立宪法解释咨询委员会；解释案的起草，经全国人民代表大会常务委员会委员长会议讨论决定需要解释的，由全国人民代表大会常务委员会法律委员会（应为“全国人民代表大会法律委员会”）征询宪法解释咨询委员会的意见，拟订宪法解释案。解释案的初步审议，宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会法律委员会（全国人民代表大会法律委员会）初步审议后，提交全国人民代表大会常务委员会，由委员长会议决定列入常务委员会会议审议议程。解释案的提出，宪法解释案应在全国人民代表大会常务委员会全体会议召开之前的五日内印送常务委员会全体委员。宪法解释案应由全国人民代表大会常务委员会以会议的形式进行审议。全国人民代表大会法律委员会根据常务委员会会议的审议意见对宪法解释案修正后，可付诸表决。审议中仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。因各方面对解释宪法的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，终止审议该宪法解释案。
4．宪法解释的通过
规定解释案的表决和公布程序，以及宪法解释在法律体系中的效力与地位。为了保证宪法解释的权威、提高宪法解释的合理性，试拟稿严格规定了通过的程序，要求全体委员的三分之二以上的多数才能通过。宪法解释公布后，相关的法律、法规等应及时做出适当的调整。
具体程序包括：宪法解释的通过，宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会全体委员的三分之二以上的多数通过。宪法解释的公布，宪法解释应包括解释的编号、解释的主文、解释的理由、解释的时间等内容。宪法解释由全国人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。在常务委员会公报上刊登的文本为标准文本。
5．宪法解释过程中的合宪性推定原则
宪法解释是探求宪法规范客观内涵的一种活动与程序，其基本的价值趋向是追求解释的合理性、正当性与宪法秩序稳定性。合宪性推定原则是在宪法解释中产生和发展的，在不同的宪法文化背景下有不同的内涵与表述。最初源于美国的司法审查制度的实践，并通过德国的宪法判例得到发展和完善。其基本的含义是：任何一个违宪审查机关的权力都是相对的，当特定机关行使违宪审查权或进行宪法解释时应考虑审查对象涉及的各种因素，需要在合理的范围内有节制地行使违宪审查权，以减少因违宪判决可能引起的社会矛盾与社会震动。
合宪性推定原则是以司法消极主义理念为基础的，强调制宪者的意图与解释权之间的制约功能，其理论构成主要有：一是立法机关在立法过程中具有比较强的事实确定能力，其立法决定具有较充实的经验；二是根据民主政治的原理，应尊重立法者的决定；三是权力分立原则与司法抑制的价值。当然，对合宪性推定原则的理论基础存在的问题也有学者提出了不同的主张，如有的学者认为，一般意义上立法机关具有较强的事实判断能力，但这种命题并不是绝对的，有时法院对事实的判断能力有可能优于立法机关本身，特别是立法机关在推测法律关系未来的变化或规范之间发生争议方面受到自身条件的限制。在民主政治原理的尊重方面，可能还会面临现代民主多元化而带来的挑战，即现代民主正在从多数人统治变为少数人利益的维护，合宪性的审查在很大程度上是为少数人利益的保障提供可能的空间与途径。因此，民主政治原则的尊重并不是固定不变的价值体系，应根据民主政治发展的实质性要求，对合宪性基础进行具体的分析。
在我国，解释宪法应符合制宪目的与基本精神，解释宪法时应尊重制宪目的，按照宪法的基本精神解释宪法条文的含义，以保证解释结果与宪法精神的一致性；解释宪法必须遵循依法解释原则，对解释主体、解释界限、解释程序及解释效力等作出具体规定，以便保证宪法解释的公正性、科学性，防止解释宪法中可能出现的主观随意性；解释宪法要反映社会发展需求，制宪者或修宪者主观认识的局限性使得宪法内容不可能是完美无缺的，并可能表现出一定的滞后性，客观地判断社会生活中出现的变化，并以合理的方式把社会的需求反映在宪法中，是宪法解释发挥功能的重要条件；解释宪法要反映宪法规范力，有必要选择有利于宪法规范发挥效力的形式，进一步强化宪法的规范力，尽量避免政治因素本身对解释活动带来各种不确定的因素。
宪政体制是一个社会共同体意志的集中反映，它确立了社会主体的基本伦理与生活的基本规范。即使是有缺陷的宪法，当它还没有经过法定程序修改以前应得到全社会的尊重，应成为社会生活的最高价值体系与准则。对于正处于社会变革时期的中国宪政发展而言，我们需要更多地关注中国的宪法现实，关注已确立的宪法规范如何在实际生活中得到具体实施，使人们在社会生活的各个领域确实感受到宪法价值的关怀与保护。社会变革时期改革的价值是重要的，但它必然受宪政体制价值的限制，脱离宪政基础的改革有可能损害宪政本身的价值体系。因此，在改革过程中我们需要保持宪法的思维与理性，以合宪性价值为基础，揭示社会生活中的各种宪法现象，克服宪政与民主之间可能出现的矛盾与冲突。同时，在宪法规范与现实的冲突中，我们应当采取更加多样化的解决冲突的机制，尽快启动宪法解释程序，进一步完善宪法解释制度，善于把社会矛盾与冲突纳入到宪法程序之内，建立更加灵活而有效的宪法运行机制。
（本章完）