第二编
十八大以来有关依宪治国的重要问题
第一章 宪法是国家的根本大法
一、宪法是国家的根本大法
根本法是盛行于17世纪英国的一个古老概念，表达了统治者须受制于外在权威这一理念，后来在主权概念的冲击下衰落。18世纪美国复兴这一观念，根本法成文化为宪法，它强调约束主权的根本法与约束个人行为的普通法律之间的区别，发展了法院实施宪法保障根本法地位的机制，完成了根本法的法律化。根本法概念其后被注入基本权保障元素。
伴随着西学东渐和欧风美雨，根本法与立宪主义思想一起，漂洋过海，到达中国，成为一个人们耳熟能详、用以指称宪法的词汇，在宪法学理论界得到广泛认同。无论是民国时期还是新中国的宪法学，都承袭了宪法是根本法的思想渊源和传统，且根本法在当代中国还是一个规范用语，现行宪法以法律形式明确了宪法的根本法性质和地位。鉴于宪法在近代中国的坎坷命运，以及宪法的政治性，须重新恢复根本法和普通法律的区别，重视人权保障的宪法功能，完成中国的现代宪法转型。
1．宪法规定的内容更根本更重要
与法律相比较，宪法通常规定了一个国家的国家性质、社会制度、经济制度、文化制度、国家政权组织形式、公民的基本权利和义务、国家机构的组织与活动原则及国家标志等，具有根本性、宏观性和全面性。宪法体现了统治阶级的根本意志，代表了统治阶级的根本利益。社会主义国家的宪法是这样，资本主义国家的宪法也是这样。不论资产阶级，还是无产阶级，在夺得政权以后，总是要颁布一个宪法来巩固统治。1787年美国宪法规定了行政、立法、司法三权分立的原则，还规定了联邦和各州权限的划分等。1936年苏俄宪法规定了俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国的国家性质，苏维埃政权组织形式，社会主义经济制度，国家机构，公民的基本权利和义务等重大问题。我国1954年宪法规定我国的国家性质，政权形式，经济制度，过渡时期的总任务，国家机构及其组织活动原则，公民的基本权利与义务等。但宪法不是包括所有的法律内容，不是法律大全，而是其他法律的立法基础和依据，所以宪法又称为“母法”，其他法律称为“子法”。
2．宪法的制定和修改程序更严格
为了保证宪法的尊严和内容的稳定性，并从形式上赋予其最高法律效力，绝大多数国家在宪法的制定和修改程序上作了比法律更为严格的规定。与普通法律的制定相比较，宪法的制定主要有两点不同：一是宪法的制定一般要求成立一个专门机构，如制宪会议等，该机构完成任务后即解散，如美国1787年费城制宪会议，法国1789年由三级会议演变而来的制宪会议，我国则成立了以毛泽东主席为首的宪法起草委员会，作为宪法起草机关。二是宪法草案的通过程序比普通法律严格。宪法的通过一般要求制宪机关成员的三分之二以上或四分之三以上同意，有的国家还需要全民公决。而普通法律的通过一般只要求代议机关的议员或代表过半数同意即可。与普通法律的修改相比较，宪法的修改主要有三点不同：一是只有宪法规定的特定主体才可能提出修改宪法的议案；二是修改宪法程序更为严格；三是有些国家宪法中明确规定对修改内容的限制。
我国宪法的制定和修改也有特别的程序。制定1954年宪法经过如下特别程序：第一，成立了专门的起草机构，中央人民政府委员会在1953年1月成立了以毛泽东主席为首的中华人民共和国宪法起草委员会；第二，各方面代表人物和全国人民进行讨论。宪法草案初稿在北京和全国各大城市经过各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物共八千多人的两个多月的讨论，修改后的宪法草案经中央人民政府委员会公布交全国人民进行了两个月的讨论，共一亿五千万人参加；第三，由国家最高权力机关通过。在全国人民讨论后，宪法起草委员会对宪法草案又做了修改，由最高政权机关中央人民政府委员会通过，再提交最高国家权力机关全国人民代表大会通过。关于宪法的修改程序，1954年宪法第29条规定，宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过。1982年宪法第64条规定，宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。
3．宪法的法律效力更高
宪法的最高法律效力主要是与普通法律和直接依据宪法作出的具体宪法行为相比较而言的，其中最基本的宪法行为是立法活动。世界各国宪法大都有关于宪法的最高法律效力的规定。
宪法是普通法律制定的基础和依据。宪法确定国家生活和社会生活中的根本制度和基本原则，规范限制和保障国家权力运行的规则，规定和保障公民的基本权利和义务。立法机关通过立法将宪法的规定具体化，使之成为社会生活的具体规范。因此，立法机关在立法时必须依据宪法的规定，以宪法的规定为基础。无论普通法律是否明确规定其是依据宪法而制定的，事实上它们都是依据宪法的规定制定的。国务院组织法规定中华人民共和国国务院组织法“根据中华人民共和国宪法有关国务院的规定”制定。有的法律的内容在宪法上可能没有直接的明确依据，但同样是依据宪法的规定而制定，只不过其依据是宪法的原则和精神或者是宪法上的多项相关规定。
与宪法相抵触的法律无效。立法机关制定的任何法律都具有法律效力，但其前提必须是与宪法不抵触。这是保证一个国家具有统一宪法秩序的需要，也是从根本上保障人权的需要。如果法律与宪法相抵触，该法律或全部无效，或者相抵触的部分无效。违反宪法的法律不是法律，当然也就没有法律效力。如日本刑法第两百条规定，对于杀害尊亲属者一律加罚。该条款被法院认为违反日本宪法关于法律面前一律平等的规定而废止。又如德国民法典规定，父母双方作为监护人若对被监护人的意见不同，先进行协商，如果协商不成，以父亲的意见为最终意见。该条款被宪法法院认为违反了德国基本法关于法律面前一律平等和男女平等的规定而废止。
4．现行宪法文本有关根本法地位的规定
在根据地时期，中国
共产党主持制定了若干宪法性文件，如1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》,1941年《陕甘宁边区施政纲领》,1946年《陕甘宁边区宪法原则》,1946年《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案》等。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议正式通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。据此，毛泽东于1949年10月1日宣布中华人民共和国中央人民政府成立。
1953年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会，负责宪法的起草工作。1954年9月20日，一届全国人民代表大会一次会议全票通过中华人民共和国宪法。1975年1月17日，四届全国人大一次会议审议通过了1975年宪法。1978年3月5日，五届全国人大一次会议通过了1978年宪法，1979年7月1日，五届全国人大二次会议以决议形式部分修改1978年宪法，1980年9月10日，五届全国人大三次会议再次以决议形式部分修改1978年宪法。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了1982年宪法，被称为现行宪法。现行宪法经过1988年、1993年、1999年和2004年四次修改，均采取修正案方式。现行宪法在1954年宪法的基础上总结经验教训，根据十一届三中全会决定，面向世界，面向未来，标志着中国共产党治国理政方式的根本性转变，为十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定奠定历史基础，在多处突出体现宪法的根本法地位。
我国现行宪法条文中多处表述了宪法的根本法地位。宪法序言：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法第1条：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。宪法第4条：中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。宪法第5条：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法第62条：全国人民代表大会有权监督宪法的实施；有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。宪法第67条：全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法，监督宪法的实施；有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。宪法第99条：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。宪法第115条：自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。
二、宪法的生命在于实施
“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。宪法实施作为法律实施的一种具体形式，是指宪法在社会生活中被社会主体实际施行，其内容是指抽象的、一般的宪法权利义务关系，转化为社会生活中现实的具体的权利义务关系，进而将宪法规范的一般要求变为人们的行为。
宪法的力量，不仅在于其崇高的地位，更在于其有效实施。无论是明确宪法的最高法律地位、法律权威、法律效力，还是强调宪法的根本性、全局性、稳定性、长期性，这既是重申宪法的至上地位，也是树立一种法治理想，更是要将我们对宪法的尊崇，转变为一种实实在在的法治实践。只有当宪法真正得到实施的时候，只有当宪法呈现出驾驭权力、保障权利的权威与品质时，人们才能真切感受到宪法的价值与意义，也才能从心底深处生发出对宪法的敬仰与崇拜。
1．宪法实施的意义
宪法实施涉及国家根本制度的运作和公民权利的实现，可以反映出一个国家民主与法治水平的高低，具有重大意义。首先，宪法实施有利于保护一国经济基础。众所周知，包括宪法在内的一切法律都根源并服务于一定的社会物质生活条件，维护其经济基础，是任何种类宪法制定的首要目的。因此，宪法实施的广度和深度直接与一国的经济基础的稳定与发展相关联。其次，宪法实施有利于促进人权制度的建立和完善。宪法是公民权利的保障书，确认和保障人权是宪法的重要内容，然而宪法规定是一回事，实际实施又是另外一回事，只有宪法得到实施，宪法所规范的公民权利不断地为公民实际享有，人权制度才能得到发展和完善，人类社会的宪政实践也证明了这一点。再次，宪法实施还有利于民主法制的健全。宪法具有最高法律效力，是一国法律制度赖以建立的基础，任何其他法律都不得与宪法相抵触。如果宪法得不到有效实施，那么该国的法制和民主的健全也就无从谈起，只有宪法得到了切实实施，法制的统一才有稳定的基础，民主的发展才有可靠的保障。因此，一国宪法能否实施，其实施程度如何，是衡量该国民主与法制的标志。
2．宪法实施的基本方式
宪法实施的基本方式是指宪法规范要求转化为社会生活现实的主要形式。由于宪法调整内容的广泛性和宪法调整的复杂性，宪法的实施方式也多种多样，概括地说，主要有宪法的执行、宪法的适用、宪法的遵守。
（1）宪法的执行
宪法的执行俗称“行宪”，是指传播宪法信息和实现宪法的各种活动的总称。人们通常在广义和狭义两种含义
上使用该概念。广义上看，宪法的执行是指所有国家机关（包括立法、行政、司法）及其公职人员按照宪法规定的程序和职权实施宪法的活动。狭义的宪法的执行则是指宪法赋予其职权的国家机关（主要是立法和行政机关）及其公职人员，依据宪法行使立法权、管理权，履行职责，实施宪法的活动。宪法的执行是宪法实施的重要方式。
宪法作为国家根本法，能否发挥实效关键在于不折不扣地执行。法治程度较高的发达国家都十分重视宪法的执行，并通过立法、行使管理职权等途径执行宪法。立法机关执行宪法的主要方式是行使立法权，制定相应的法律。宪法规范往往具有较大的原则性和概括性，为宪法的执行带来了极大的难度。这就需要立法机关制定法律，使宪法的精神和原则具体化，以利于国家机关及公民个人的理解与执行。同时，立法机关执行宪法的方式还包括监督行政机关及司法机关的行为，使其履行宪法规定的职责。行政机关执行宪法的方式主要是行使行政管理职权，依宪法规定的职权及其运作方式行使权力，同时，当公民、政治组织、社会团体和国家机关拒不履行其宪法义务时，依宪法授权采取强制措施，迫使其履行义务。
（2）宪法的适用
宪法的适用是宪法实施的核心环节，它是指特定国家机关依照法定的职权和程序处理违宪案件的专门活动。宪法适用的主体通常是特定机关，从世界上各国宪法规范来看，这些特定机关主要有宪法委员会、宪法法院、上议院等。有的国家也将普通的司法机关作为宪法适用的主体。各国宪法不仅对宪法适用主体的具体机关有不同的规定，而且对宪法适用主体是单一国家机关还是多个国家机关的规定也不一致。有的国家是单一国家机关，有的国家宪法则规定不同的违宪案件由不同的国家机关予以处理。宪法适用的对象也是特定的。一般来说，各国宪法通常将国家高层次公务人员和违反宪法的法律性文件作为宪法适用的对象。不过，在实施宪法诉讼制度的国家一般宪法主体也可能成为宪法适用的对象。宪法适用的特定性还体现在宪法适用的程序上。普通法律的适用程序一般由法律明确规定，而审理违反宪法的案件则适用特别程序，这种特别程序可以是事先颁布的专门程序法，也可以是临时由议会通过的特定的程序规定。
（3）宪法的遵守
宪法的遵守是指宪法主体依从和奉行宪法。具体来说，它是指宪法主体以宪法为自己的行为准则，严格依照宪法规定从事各种行为的活动。在通常意义上，守宪大多限于不违宪，不为宪法禁止的事情或者为宪法所要求的行为，这是消极被动的守宪。当然，宪法的遵守除包括这种消极的、被动的守宪外，还包括宪法主体根据授权性宪法规范积极、主动地行使自己的权利或权力，实施宪法。因此，宪法的遵守通常包括两层含义：一是根据宪法享有并行使权利或权力，二是根据宪法承担并履行义务。
宪法是“写着人民权利的纸”，加强宪法的实施，就是要使宪法从纸面上的宪法，走向现实中的宪法和行动中的宪法。只有切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主才有保证；宪法是“治国安邦的总章程”，只有全面贯彻实施宪法，党和国家事业才能顺利进展；宪法是“国家的根本法”，只有宪法落实，中国特色社会主义政治发展道路才能得到坚守。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。加强宪法实施，是我们党发挥遵守宪法的榜样作用，带领全国人民提高宪法和法治意识的现实需要，深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的基本要求；是进一步树立宪法权威，推进社会主义民主法治建设的必由之路，发展我国人权事业，实现公民基本权利和自由的根本途径。我们党发挥遵守宪法的榜样作用，带领全国人民提高宪法和法治意识的现实需要，是一个非常重要的系统工程，必须在党中央的坚强领导下，全盘考虑，周密部署，全面实施。
回顾历史可以发现，对制度的偏爱和用心始终是近代中国宪政历程的一条主线，西方的宪政模式曾经在近代中国的政治舞台上纷纷登场，但也都草草收场；宪政的外形被模仿移植进来了，但宪政的灵魂却被肢解扭曲了；建构性的制度设计与博弈并没有带来社会秩序的革故鼎新，却反而演绎了近代宪政的惨淡命运。今天，我们强调宪法的实施，不仅是因为我们曾经有过正反两方面的历史经验教训，也是因为宪法的实施水平与全面推进依法治国的进程息息相关。应当看到，当前宪法实施中还存在一些明显不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法，严重损害国家法治权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。提高宪法实施水平，就要对这些问题高度重视、切实解决。
宪法实施是一项系统工程。只有坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，全面贯彻、不断发展我国宪法确立的制度和原则，我们才能把握正确政治方向，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。只有以宪法为最高法律规范，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，我们才能落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。只有坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，使党自身在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法，我们才能使宪法成为所有国家机关及其工作人员的最高行为准则。
其实，从根本上讲，宪法是一种文化现象，是一套价值观念和“政治生活习惯”，是一个社会长久践行民主法治的生活方式及其经验总结，是各种复杂的政治经济文化因素的综合产物。在滋养宪法生长的社会土壤尚不具备的情况下，任何制度的实效性终将大打折扣甚至会发生严重的水土不服。保证宪法全面有效实施，我们就一定能为建设社会主义法治国家注入新的生机活力，宪法就一定能成为中华民族走向民主法治、文明富强之路的坚固基石和坚强保障。
（本章完）