二、实施区域发展总体战略

（一）中国共产党区域发展战略的历史演进

我国幅员辽阔，自然资源丰富，人口众多，地区发展很不平衡，在长期的历史发展过程中形成了各具特色的地区经济。改革开放以来，各地区都有很大发展，但地区发展的差距也在不断扩大。逐步控制直至扭转地区差距扩大的趋势，促进地区协调发展，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题，不仅关系现代化建设的全局，也关系社会稳定和国家的长治久安。

我国的区域不平衡问题从建立现代工业之初就存在。在解放前，70%以上工业集中于占国土面积不到12%的东部沿海狭长地带，而广大西部地区工业产值不足全国10%，甚至处于与世半隔绝的状态。解放后，政府从均衡发展的思想出发，为了缩小东西部的巨大差距，在西部掀起工业建设浪潮。20世纪50年代是中国工业化起步时期，在优先发展重工业的战略思想指导下，经济布局分为内地和沿海两大经济带，经济布局的重心在内地尤其是中部地带，侧重建立重工业基地。工业布局开始由沿海向内地转移。1966－1976年十年间我国根据各地区战略地位的不同，将全国划分为一线、二线和三线三类地区，并开展了以大西南为重点的三线建设，这对生产力向内地的转移起到了重要的促进作用，为中西部现代化工业体系的构筑奠定了基础。这一时期，川、陕的国防科工系统的总规模跃居全国的第一、二位，在西部的一些地区形成了以重工业为主的现代化工业体系。但是由于西部起点低，工业投资效益较差，国家在西部投入大量资金，就降低了整个宏观经济的发展水平。国家的政策选择处于均衡和效益之间的两难。

改革开放后，邓小平提出让一部分地区和一部分人先富起来，逐步实现共同富裕的战略思想。党和国家按照“效率优先，兼顾公平”的原则，对全国的区域发展政策进行了战略调整，采取了“梯度推进战略”，即东部沿海地区优先发展战略。“七五”时期，把国家分为东、中、西三大块，对东部在财政、投资、税收以及利用外资等方面均给予地区性的优惠政策，使沿海地区经济迅速崛起。在东部沿海地区相继兴办了4个经济特区和上海浦东新区，开放了14个港口城市，积极发展东部外向型经济。这一战略的实施，促进了东部地区和整个国民经济的快速发展，加快了国家积累。与此同时，原有的东西部经济差距被进一步拉大。

在世纪之交，党中央果断作出西部大开发的战略决策。1997年江泽民在党的十五大上强调：“中西部地区要加快改革开放和开发，发挥资源优势，发展优势产业。国家要加大对中西部地区的支持力度，优先安排基础设施和资源开发项目，逐步实行规范的财政转移支付制度，鼓励国内外投资者到中西部投资。进一步发展东部地区同中西部地区多种形式的联合和合作。更加重视和积极帮助少数民族地区发展经济。从多方面努力，逐步缩小地区发展差距。”西部大开发战略是我国区域发展战略新的里程碑，西部大开发战略不仅对西部区域经济的发展将起到巨大的推动作用，而且也为东部的继续发展创造了机会和条件，有利于东西部不同地区的合作与协调发展，有利于缩小东西部地区的发展差距。

在全面、协调和可持续发展的科学发展观指导下，党的十六届三中全会提出“统筹区域发展”重要战略，反映了我们党对区域经济发展规律认识的不断深化。所谓“统筹”，是指统一谋划、相互兼顾、共同发展。一是把握区域发展的协调性。针对目前区域发展中的不平衡，要求政府加强对区域发展的协调和指导，全面部署和兼顾东中西部各大区域的发展，努力寻求协调发展的方法和途径，实现优势互补和共同发展，以获得相对均衡的区域发展局面。二是把握区域发展的全面性。要求政府不能顾此失彼，不能把区域发展单纯当作单一的经济增长过程，而应作为一个包括政治、经济、文化等各个层面共同发展的过程；既促进经济繁荣，又实现社会全面进步。三是把握区域发展的持续性。要把制定科学的发展规划作为实现持续发展的重要前提，把改善生态环境作为实现持续发展的重要环节，把提高人的素质作为实现持续发展的根本举措。做到当前与长远、现实与未来统筹兼顾，推动各区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。“统筹”战略的提出，既标志着国家发展战略的重大转变，也成为解决区域发展不平衡的指导思想。

2005年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议，通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，将促进区域协调发展作为工作重点之一。指出：全面建设小康社会的难点在农村和西部地区

，落实区域发展总体战略，实施西部大开发，振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制。这“标志着中国区域发展战略的第三次转向，即从局部区域优先发展战略转向区域协调发展战略。”

2006年3月27日，中共中央政治局召开会议，专门研究促进中部地区崛起工作。会议提出，充分发挥中部地区的区位、资源、产业、人才等综合优势，进一步形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。把中部建成中国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽。积极促进中部地区崛起，在迈向市场一体化的中国经济地理格局中，是承东启西的关键。国家发改委2007年4月10日宣布，在发改委设立国家促进中部地区崛起工作办公室，中部崛起进入了更具操作性的实施阶段。东部加快发展、西部大开发、振兴东北、中部崛起构成我国完整的区域经济发展战略，中国经济的四大区域正在共谋打破行政区划的局限和体制的坚冰，朝着市场一体化的和谐中国新格局迈进。

（二）实现区域发展总体战略需要正确处理的几个方面的问题

在协调区域发展的关系上，党和政府坚持用历史的、辩证的观点，认识和处理地区差距问题。纵观我国区域发展战略的发展历程，是在充分考虑我国国情的基础上，从实际出发，适应现代化建设需要，努力把握发展的客观规律，汲取人类关于发展的有益成果而提出的。在新形势下，实现区域发展总体战略，需要处理好以下几个方面的问题。

第一，区域协调发展的基本原则是发挥两个积极性。党和国家协调区域发展的方针政策，是立足于发挥两个积极性：既发挥经济发达地区的积极性，也发挥经济不发达地区的积极性。党中央明确提出：经济发达地区要充分利用本身的有利条件和现有基础，能快的还是要搞得快一些，使经济更快地再上一个新台阶，带动和促进经济不发达地区发展，为国家的现代化事业做出更大贡献。区域协调发展不是抑制经济发展较快地区的发展，不等于各个区域都要同步发展。在我们这样一个地域辽阔、人口众多、生产力发展水平不平衡的国家，要在一个时期实现同步发展是不现实的。因此，中央政府在加快发展东部地区方面的基本方针一直是明确的。在沿海地区相对发展得快一些的情况下，不但中央要给予支持，内地的中西部地区也要顾全大局，给予积极支持。沿海地区，有条件的要继续加快发展，努力率先基本实现现代化。

为了逐步实现共同富裕的目标，国家应该加大对欠发达地区和困难地区的扶持。实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求，是广大群众的普遍愿望。在允许一部分地区、一部分农民先富裕起来的同时，必须进一步扶持少数民族地区、老革命根据地、边疆地区经济的发展，帮助贫困地区的农牧民尽快脱贫致富。强调区域协调发展，不是搞平均主义。没有沿海地区的率先和加快发展，就没有中国经济今日的辉煌，中国的经济总量也不会在2007年底超过德国成为世界第三大经济体。然而，同时也要看到：西部不开发、东北不振兴、中部不崛起，就没有经济持续发展、民族团结和谐的中国。因此，在发展中一定要充分调动积极不发达地区的积极性。支持经济发达地区加快产业结构优化升级和产业转移；重大项目布局要充分考虑支持中西部发展，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展；加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度；帮助资源枯竭地区实现经济转型。

第二，发挥市场机制和宏观调控的双重作用，推动良性发展。西部发展缓慢、东北和中部落后的主要原因是改革相对滞后和市场化程度相对较低。因此，西部大开发、振兴东北，关键在于扫清体制上的障碍，提高市场化的程度。要充分利用国际国内两种资源、两个市场，努力建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，充分利用市场机制对区域间的各种经济和社会资源进行合理配置，调动各方面的积极性，以切实提高经济效益。其次，要加强政府的宏观调控。市场机制是配置资源要素的主导力量。但市场机制的作用不是万能的，它具有盲目性、自发性和滞后性的缺陷，单靠市场机制解决不了地区发展不平衡的问题。由于东西部地区在自然条件、区位条件、经济基础等方面差异很大，随着东部地区经济的快速发展，在市场机制的作用下，生产要素必然大量地向东部地区流动。在这种情况下，政府就要加强宏观调控，通过所掌握的资源和作为经济社会发展调控者的身份来发挥作用，并通过制定政策、完善法律法规等手段，有效发挥统筹协调作用。

第三，真

正关注社会公平，促进多元发展。改革开放以来，“公平”作为一个目标取向，经历了一个提出、实施和真正被关注的过程。1993年11月通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次明确提出“效率优先，兼顾公平”的原则。但是，长期以来公平只是当作“兼顾”的目标，并没有真正被“兼顾”到。直到1999年开始实施“西部大开发”战略和“振兴东北”战略以来，对实施社会公平才有了实际行动。2005年10月通过的《建议》提出，要“更加注重社会公平”，这为进一步的区域发展战略指明了目标取向，即在效率和公平的选择上，将更加突出“公平”的地位。在目前的中国，经济发展是解决中国所面临的所有挑战的关键和基础。然而，经济发展不是解决社会问题的万能钥匙，经济的增长并不必然导致社会稳定与和谐。经济不发展不行，然而经济发展中不充分关注社会公平，看不到经济繁荣背后隐藏的社会不和谐的因素也不行。

整齐划一不是公平，公平要求政府有的放矢，有所侧重，促进区域经济多元发展。区域发展总体战略，国家的投资和政策对不同的区域不同的经济部门应该有不同的侧重。西部地区重在“开发”，主要的投资项目集中于公共产品供给，如，交通、环境保护、教育、医疗等等，实施生态工程，为未来的进一步发展提供一种动力支持；而中部地区重点在提升其经济增量，主要是大力发展现代农业、重工业、能源和原材料等对东部地区有比较优势的产业；而东北地区则重在“振兴”，加强粮食基地建设，做好国有企业改革和资源枯竭型城市的转型，以及较东部沿海地区有比较优势的产业；而东部地区要增强自主创新能力，注重资源节约和生态保护，提升自己的外向型经济的水平和国际竞争力。

第四，加强区域合作，实现和谐发展。区域经济合作是不可阻挡的潮流，也是中国经济可持续发展的重要支撑。问题是，如何协调至今仍没有处理好。我们认为：

其一，要打破地域阻隔，改变东西部各自为政的隔离状态。区域经济协调发展，必须从政府职能上根本解决市场分割的问题。要通过健全全国统一市场，完善区域互动机制，发挥各地区比较优势，深化分工合作，促进经济资源的整合，在更大范围内实现优化配置，加快建立一个公平、开放、规范的大市场，营造良好的区域市场环境。加强区域合作，关键要加强各区域机构之间的合作。2006年，商务部推出“万商西进工程”，用3年时间推动万家境外和东部沿海企业到中部地区开展投资、采购和经营协作。交通部门规划到“十一五”末，中部各省与相邻东部地区间将至少建成两条以上的高速公路通道，与相邻西部地区间至少建成一条高速公路通道。为了促进经济区域合作，必须跨越行政区域建设，消除区域之间自由流动的体制制约和区域壁垒。

其二，要树立合作与竞争的意识。区域之间一方面要重视合作，树立以合作促发展的思想，要处理好区域利益与地方利益关系，通过合作创造共赢，另外一方面创造竞争能力的培养，强调优势互补，而且要把这种竞争意识纳入到全球化的视野中。我国区域经济发展战略应该培养“地区经济航母”，参与全球化竞争。在培养“地区经济航母”参与全球化竞争的同时，也应因地制宜培养有个性的区域竞争力，使处于不同发展阶段的区域都有可能参与全球化竞争，从而获得发展机会。积极适应区域经济发展特点和发展阶段，不断提高产品服务、经营政策与当地经济及市场需求的适应性，不断增强经营资源在区域、时点以及项目摆布上的有效性，各个区域的经济活动才能不断激发活力、保持旺盛生机。

其三，共赢互利协作。随着市场经济的不断深化，地区之间的相互协作需要以共赢为前提，今后恐怕很难再出现当年全国支持深圳、支持上海浦东发展的局面。在政策制定、市场布局、产业整合等方面要统筹兼顾，力图实现“双赢”和“多赢”的效果。目前，我国比较典型的有深广携手、沪宁合作，近期还有京津联合。例如，在地区“十一五”规划中，深广携手在广东省政府的协调下，两地就形成了广州主内、深圳主外的格局，力争把广州建设成为带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市；把深圳建设成为富有创新活力、具有中国特色的、风格的、气派的国际性城市。沪宁合作早已纳入地方政府的地区发展战略，从地区市场管理、地区中小企业发展、地区环保均进行了实质性协作；京津打破了多年的僵持，开始从地区交通网络、地区基础设施建设加强全面协作，注重中心城市、周边城市的协调发展，充分兼顾经济体内各城市的利益，尽可能做到一体化运作，呈现从分工鼎立走向了相互协作共赢互利的趋势。

（本章完）