第二节 应急决策的主要原则

许多研究者和研究成果认为，基于危机决策面临的形势中事态的严峻性、时间的紧迫性、信息的不充分性及可用资源的有限性，决策者必须遵循一些不同于常态决策所遵循的原则。主要包括两大类别：第一类是针对应急决策对象特点而确定的原则，包括权力集中原则 、结果优先原则、短期目标优先原则、强制原则及勇于承担风险原则；第二类则是针对应急决策过程而确定的原则，主要包括决策方式的集中统一、信息传递的及时准确、决策目标的灵活可行、决策方案的随机应变、方案选择的坚决果断、决策执行的迅速快捷、决策价值的公正兼顾、决策过程的高度自主等。

以上两种原则分类，都具有其合理性，部分原则也是相同的。本书认为，应急决策的关键是环境分析科学情况下的适当放弃：由于条件不会如常规决策时那么完备、资源没有足够时间和渠道进行获得和保障，而事态发展的快速性使得时间本身也成为宝贵资源。因此，从应急决策的主体领导干部的角度来看，应急决策应主要遵循次优原则、渐进原则和经济原则。

一、次优原则

次优原则是建立在帕累托最优状态基础之上的，要了解次优原则，就必须先从了解帕累托最优状态开始。

（一）帕累托最优状态

帕累托最优也称为帕累托效率、帕累托最佳配置，是博弈论中的重要概念，在经济学、工程学和社会科学中有着广泛的应用。帕累托最优是指资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好，这就是帕累托改进或帕累托最优化。帕累托最优的状态就是不可能再有更多的帕累托改进的余地；换句话说，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。

从应急决策的角度来说，帕累托最优状态就是决策能够兼顾所有方的利益，并且具备兼顾所有方利益的条件、资源和能力，同时，这些都完美无瑕地得到执行。但是，现实情况绝非如此，因此，帕累托最优状态并不适用于应急决策，帕累托改进也受到时间、资源等限制，所以必须考虑其他可行的原则。

（二）次优原则

次优理论是基于帕累托最优状态无法实现基础之上的，其原理就是：“假设达到帕累托最优状态需要满足十个假设条件，如果这些条件至少有一个不能满足，即被破坏掉了，那么，满足全部剩下来的九个条件而得到的次优状态，未必比满足剩下来的九个条件中一部分（如满足四个或五个）而得到的次优状态更加接近于十个条件都得到满足的帕累托最优状态。”美国著名经济学家赫伯特·西蒙认为，人的认识能力受制于具体环境，即人们对情况的认识、综合、分析和行动的能力是有限的。决策者认识的有限性，西蒙称之为“有限度的合理性”。基于这一原理，他提出了“令人满意的行为原则”新概念，来代替“最大化原则”，即次优原则。比如，一个干稻草堆中扔了100根锋锐度不同的针。现在需要寻找一根用来缝衣服。如果按照最优理论，则应该寻找到最锋利的一根针，这样就需要把100根针都找出来，然后通过比较才能实现，但是成

本巨大。如果按照“满意”的标准，只要找到一根可以满足缝衣服的针就可以了，那么有可能第一根针就符合要求，其成本最低。

应急决策的关键并非是条件的选择，而是条件背后的执行可能，包含资源状况、组织能力、具体环境、技术储备等。即便环境类似、突发事件相同，应急决策者也绝不能简单进行决策模仿，因为决策不仅仅要考虑相似之处，更要考虑不同之处。同样的物质储备，数量也足以应对，但质量是否相同、人员素质是否相同，做出决策的时机是否相同，都应该是决策者重点考虑的因素。

链接 苏格拉底教给我们的决策秘诀

古希腊哲学大师苏格拉底带领三个弟子经过一片麦田，要他们选择一个最大的麦穗，只许前进且只有一次选择机会。

第一个弟子走进麦地，很快就发现了一个很大的麦穗，他担心错过这个麦穗就摘不到更大的麦穗，于是就迫不及待地摘下了。但继续前进时，发现前面有许多麦穗比他摘的那个大，但已经没有了机会，只能无可奈何地走过麦田。

第二个弟子看到不少很大的麦穗但却也下不了摘取的决心，总以为前面还有更大的，可当他快到终点时才发现机会全错过了，只能在麦田的尽头摘了一个较大的麦穗。

第三个弟子先用目光把麦田分为三块，在走过前面这一块时，既没有摘取，也没有匆匆走过，而是仔细地观察麦穗的长势、大小、分布规律，在经过中间那块麦田时，选择了其中一个最大的麦穗，然后就心满意足地快步走出麦田。

第三个弟子的做法其实预示着在合适的时机做合适的选择最有可能获得最大的麦穗。决策时机非常重要，过早做出决策，则并不意味着最佳效果；犹豫不决，则会错过了最佳时机；恰当的分析和观察，在信息充分或根据合适的时间、地点做出决策——麦穗成熟、长势最好的地段，采下你看见的最大的麦穗——则会达到“满意”效果，否则就会直接影响决策的可行性与可靠性。

二、渐进原则

应急决策与常规决策的不同之处之一，就是决策对象的不同。突发事件以及公共危机，往往并非单一事件，会存在伴生和次生事件和危机，而这些具有高度的随机性，无法预测，因此更无法进行决策。因此，应急决策应体现出动静结合的渐进性原则，这也是在决策实施过程中需要运用的原则。渐进原则的一个基本要求，就是决策点之后的持续检查和验证：一方面，对决策中不符合客观实际的主观性要素进行剔除和更正；另一方面，依据不断变化着的客观情况进行政策跟进。在我国的行政管理体制下，严格的科层制和高度的制度刚性，往往会导致作出决策容易，但是决策回馈机制和决策修正不足，从而造成明知仍有改进余地或者是次优选择，但仍旧按照初次决策执行的情况。渐进原则强调决策的动态性，强调在决策点之后的动态化校验机制和检查机制，如果缺乏必要的回馈和调整，决策的实施就会造成不必要的损失。

三、经济原则

突发事件的应对，往往会在特定时间内对各种资源形成特别需求。但这并不表示不需要进行预案突发事件可以无限度地运用各种资源。预案制定的本质目标之一，就是通过科学管理和超前准备，在突发事件和公共危机应对中，尽量地做到减少损失

，其中也包括有限应对资源的运用水平问题。在以前的突发事件和公共危机中，我们经常能够听到的一个口号就是“不惜一切代价”，但从科学应急管理的角度来看，这一口号恰恰反映了不经济的原则。应对突发事件，必须坚持“好钢要用在刀刃上”的原则，这通常是在应急决策时必须遵循的原则，即在决策的全过程中都要力求节约财力、物力、人力和时间。无视损失可能而进行的决策所导致的损失，是不必要和可避免的；明知有损失但尽量将损失降到最低的决策，往往就是符合“经济原则”的决策。

链接 违背经济原则的决策给中国造成的巨大损失

全国人大常委会委员长吴邦国曾说：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。决策失误造成的损失远比一件贪污受贿大案要案造成的损失和危害大得多。世界银行估计，我国“七五”到“九五”期间，投资决策失误造成的资金浪费及经济损失大约在4000亿—5000亿元。中国人民大学公共管理学院毛昭晖教授说，从国际的视角看，我国的决策失误率达到30%，西方发达国家却只有5%左右。专家学者认为，从“**”的政治决策失误，到改革开放以来某些地方政府的经济决策失误；从大型国有企业的投资决策失误到民营企业家的发展战略失误，由此给中国国民经济造成的损失无法估量。

在我国，由于历史原因，相当一部分经济决策权仍然掌握在各级政府手中。改革开放30年来，通过财政大包干、分灶吃饭、分税制等改革，地方政府拥有了相当大的经济决策权。但由于有的领导人不懂经济，为了政绩，只是凭自己的经验与好恶拍板而肆意决策。

最典型的是开发区的一哄而上和微缩景观的重复建设。1992年邓小平南方谈话后，改革再次进入加速发展期，各地不顾自身的实际情况，纷纷上马开发区。初步估计这一时期上马的开发区高达一万个。许多开发区大片土地荒芜，没有收获效益。各地政府到底造成了多大损失，谁也说不清。

河南中原制药厂是我国医药行业“七五”“八五”期间投资规模最大的重点企业，也是中国医药行业第一个利用世界银行贷款的项目，占地1300亩，总投资18亿元，没有生产运行就已停产关门。究其原因，是因为该项目的一项关键技术是中方决策者在没有详细调查了解的情况下，从根本没有这项专利技术、仅有20多人的瑞士的一家小公司引进的。同样是在河南，作为国家重点建设项目的中州铝厂，不顾市场需求变化，在后续工程既无国家立项、又无可行性研究的情况下，盲目铺摊子、上规模，结果自投资以来，年年亏损。至1997年累计亏损3.5 亿元，负债35亿元，负债率高达148%。类似的例子，在全国各地比比皆是。

1978年诺贝尔经济学奖得主、美国著名管理学家西蒙有句名言：“管理就是决策。”现代西方管理理论认为，一个企业资产超过1000万美元，如果它没有智囊团的话，其生命周期不会超过5 年，只要有一个重大的决策失误，就会葬送这个企业。改革开放以来，中国国有企业的坎坷之路，充分说明了这一点。

（资料编写依据高福生、朱四倍：《决策失误是中国最大的失误》，《决策与信息》2009年第7期，第15—16页）

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