第三节 我国应急决策机制与问题
应急决策的分析框架和应急决策的原则，不会独自发挥作用，必须在一定的应急决策机制中才能得到应用和目标实现。应急决策的机制，事关应急决策的最终效果。
一、应急决策机制的内涵与特征
（一）机制的内涵
依据《辞海》的解释，机制原本含义是指机器的构造和工作原理，如计算机的机制。同时也泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制和竞争机制。
从《辞海》中的概念可以看出，机制的内涵由两个层次构成：（1）系统或者组织由哪些部分组成和为什么要由这些部分组成；（2）组织和系统各部分之间是如何联系工作和为什么要这样联系工作。
机制内涵的两个层次也可以从结构与功能的关系角度进行理解：一是事物内部各组成部分的存在是机制存在的前提，内部各部分之间的结构想要发挥特定功能，就会存在各个部分之间关系协调问题，即机制问题；二是整体结构中各个部分之间的关系往往存在多种协调方式，机制就是多种协调方式的产生原因和结果，也就是功能。
（二）应急决策机制的内涵
应急决策机制是指应急决策的组织结构和系统工作原理，同时也包括应急决策系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。
应急决策机制十分必要。在任何一个风险社会中，都不可能存在一种固定的应急决策机制，能够自动适应所有的突发事件和公共危机。因此，在今天的高风险社会中，应急决策中的机制构建既是难题、更是重点课题。结构良好、运行协调，则功能就会最优，这有助于实现应急决策的“次优原则”，甚至达到最优效果。同时，应急决策机制设计，有助于提高管理效率，提高管理措施的针对性和适用性，降低损失和成本，减少应急决策的随意性和专断性几率，有助于克服“人治”因素，做到依法决策。
（三）应急决策机制的特征
基于应急决策自身强烈的非常态属性，应急决策机制在体现出机制一般涵义的同时，更体现出了与自身特征相对应的内含要求。首先，应急决策机制往往具有更加复杂的内部结构，内部结构各系统之间联系相对松散和各自独立，同时，各系统之间的关系协调运行往往依赖于临时目标达成，缺乏必要的法律保障而变得协调困难；其次，同一应急决策结构，面对同类型的突发事件和公共危机时，都需要重新进行结构调整和关系协调，也就是说，应急决策机制往往是不稳定的。因此，复杂性、不稳定性就成为应急决策机制的典型特征，也是应急决策过程中必须加以克服的特殊性问题。
二、大数据时代我国应急决策机制的重新构建
应急决策机制的核心要素是应急决策主体和应急决策制度。应急决策主体往往是整个应急决策机制运行和协调的关键，而应急决策制度则是确保应急决策主体的决策行为的合法性、合理性、合规性的关键。
（一）我国应急决策主体的构成及存在问题
我国应急决策的主体往往是多元构成，通常由包括党政干部（来自党委和政府，最终决策者方）—社会组织（多元信息和资源提供方）—专家团队（专业知识和环境分析提供方）来构成（见图4.4）。党政干部通常是作为最终决策者方出现的，负责最终决策方案确定、方案启动、资源调动、力量组织、关系协调等；而社会组织则可以提供多元信息和多种储备应急物资，包括专业的人力资源等；专家团队则提供针对特定环境、特定事件、特定人群、特定目标的专业知识和专业环境分析。因此，构成应急决策机制的决策主体包括三个方面或者说三个系统：一是依法拥有做出最终决策权力的行政权力代表；二是辅助决断者的咨询专家代表；三是来自于社会各种力量和应急所需各种资源的社会组织代表。三方综合起来，才能真正形成一个合理的决策主体。
图4.4 我国应急决策主体构成
由于我国应急管理发展的时间并不长，且受我国权力运行模式和政府行政体制模式的影响，当前，在应急决策主体方面仍存在一些具体问题：
首先，行政权力代表的应急素质与领导素养尚待提升。受传统计划体制下的行政思维、行政行为、行政特点等影响，我国应急决策主体中的行政主体部分，缺乏专业化素质和法治化思维、缺乏现代决策原则和知识的掌握，往往导致决策冲动和决策失误。
其次，制度顶层设计与体系设计不匹配。我国的国家应急管理工作组织体系结构为：（1）领导机构。国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。（2）办事机构。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。（3）工作机构。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。（4）地方机构。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。（5）专家组。国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。尽管这一体系实现了横向到边、纵向到底的覆盖，但对于应急决策来说，仅仅构成了一个指导框架，而不是可操作的具体方案。因此，在具体的应急决策中，应急管理决策指挥机构，往往是因“事”定“构”，构建临时性的“工作小组”，负责应急管理的决策指挥与协调，一旦指挥结束，就会随之解散，这种决策体系的不稳定性，对应急决策的质量构成重大影响。
最后，应急决策在体制上过于封闭。我们可以发现，专家组决策参与机制，往往是临时性的。尽管建设有专家库，但并没有纳入法制化管理机制，具体的建议带有很大的随意性，不够规范，影响应急决
策的质量。而各种专业化的社会组织，更是缺乏必要的参与渠道和参与机制，无法在应急决策中发挥应有的作用。
（二）我国应急决策制度及存在问题
决策制度就是法制化的决策机制，即通过法治和法制的方式，对决策主体、决策权限、决策程序、决策方式等加以确认和确定，防止随意化和专断化决策，以确保决策质量。
当前我国应急决策制度中的首要问题，就是法制化水平较低，基本上仍旧继承了高度计划体制下的高度集权模式。决策者对应急管理存在认识上的误区，应急意识淡薄，往往都在决策过程中伴随着官僚主义作风而得以不同程度地体现。谁的权力大就谁来决策（决策权不清晰）、谁的权力大就听谁的（授权不清晰）、命令冲突不知道该干什么（决策权限范围不清晰）、只有领导说了才去干（决策程序不清晰）等问题，都充分体现了法制化水平较低的事实。同时，对于应急决策中咨询专家和社会组织的作用角色、作用渠道、作用方式、作用激励、作用评估、责任追究等尚缺乏明确、应有的制度化的规范。
因此，为提高政府应急决策的水平，减少应急决策失误，必须不断提高应急决策的法制化水平，建立起体系化的、法制化的决策体制，并在此基础上逐步健全和完善我国政府的应急决策机制。
（三）构建基于大数据系统的应急决策机制
应急决策需要尽量全面的信息、科学的决策工具和尽量短的时间要求。也就是说，在每一个决策的背后，都是尽量充分信息获取、高效的决策工具运用和果断决定和执行。
首先是信息获取。关键信息和必要信息是应急决策的关键，是应急决策是否科学、有效的前提。一旦信息缺失，整个决策就会成为无源之水、无本之木，难以进行。
其次是决策工具。信息获取之后，就是信息的处理和加工，从而形成关于决策对象的整体知识。如果决策工具不合理，就会形成对现有信息的误读，从而导致决策的无效或者失败。
再次是决策前的信息获取、加工、处理和分析时间。这一时间越短，则应急决策就会越及时，应急效果可能就会越好。
以上三个方面构成了约束应急决策质量的前提条件，而且，在传统的信息获取、信息传递、信息加工、信息整合、信息分析等方面，确实无法有效解决，构成了钳制应急决策的“阿喀琉斯之踵”。
信息时代大数据技术和大数据系统的运用，恰恰可以克服信息获取、信息传递、信息整合、信息分析的这一过程和问题。信息时代大数据技术和大数据系统的运用，还可以预先进行海量数据收集，全球定位系统设备、射频识别（即电子标签）设备、视频监控设备、卫星遥感、个人电脑、智能手机、数码相机等各种传感器接入互联网终端，以及博客、微博、微信、播客、社会化网络等的爆发式增长，使得自然环境与社会环境的静态状态和动态变化都会以传感数据、交易数据、交互数据的方式进行储存和为人类所用。如人类所处环境的各种变化以及社会的各种活动，例如天文、地质、生物、生产、运输、商业、军事、社会舆情等方方面面都可以数据化的方式表现出来。多样化的海量的数据出现，使人们能够深入地、及时地把握自然与社会的运动变化状态。人们对世界的认识不再囿于以往有限的时空限制，对客观对象的把握达到了新的高度，认识边界也不断扩大。过去由于技术限制，人们难以获得的自然与社会变化的征兆信息，也将进入人们的认识视野。
尤其是基于大数据技术的危机模拟技术，可以有效地将突发事件和公共危机所处的环境信息（主要包括自然环境、基础设施、政策法规、应急资源、应急管理者组织、危机利益相关者等信息）、致灾因子有关的信息（每一类危机事件特有的信息，如地震、风暴、洪水等的等级、烈度信息，化学物质污染事件的浓度信息，传染病的感染率、传染速度信息等）等进行高度的科学模拟，从而解决信息模糊、散乱、混沌而导致的“分析瘫痪”，无法有效、科学决策。
大数据技术将使人们在危机处理中占有及时、完备的信息，从而突破决策的信息困境，尽可能在最短的时间内，为危机的解决提供知识支持，极大地提高应急决策的质量。
当前，我国在大数据技术方面拥有世界先进水平，为构建基于大数据系统的应急决策机制奠定了技术基础。但是，在将该技术储备运用于应急决策的实际方面，包括硬件设备建设、技术人员储备、相关软件开发、国家和地方系统构造等方面的工作，仍待快速推进。
链接 美国大数据维稳镜鉴
大数据是信息技术的新热点，其发展与应用有助于优化公共服务模式、提升社会安全保障能力与应急能力。美国作为全球大数据领域的先行者，在运用大数据手段提升社会治理水平、维护社会和谐稳定方面已先行实践并取得显著成效。
一、领域的典型应用
维护社会和谐稳定，包括多个方面的内容，既要维护国家安全和社会安全，也要着力化解矛盾纠纷和打击犯罪，还要通过加强舆论引导为保障与改善民生、预防犯罪等工作营造稳定的氛围。美国及其地方政府在其中诸多方面都已结合大数据实施了典型应用。
其一，以大数据提高反恐能力。“9·11”事件之后，美国政府在反思中发现，多个安全部门之间协调不到位、不能及时分享情报资源，是其虽然掌握了诸多线索却没能预防恐怖事件发生的重要原因之一。通过建立“棱镜”等大数据平台，运用大数据技术和分析手段，美国的国家安全部门能够以更高效率完成对多种来源数据的分析，并揭示出不同行为间的互动关系，进而能够运用分析算法预测危险分子的行动趋势。这为安全部门预防恐怖主义等威胁国家利益的行为提供了前所未有的可能。“棱镜”计划曝光后，美国政府部门再三强调其存在的合理性，虽然相当程度上是在为自己的不当行为进行掩饰，但其所说的发现和预防多起恐怖事件的成果，也绝非空穴来风。
其二，以大数据维护社会安全。除了政府部门的反恐工作外，让公共服务机构和企业提高安全警戒与防范能力，也是保障国家和社会安全的紧要工作。美国国家安全局和交通安全局基于数据挖掘技术，开
发了计算机辅助乘客筛选系统，为美国本土各个机场提供应用接口。该系统将乘客购买机票时提供的姓名、联系地址、电话号码、出生日期等信息输入到商用数据库中，商用数据库则据此将隐含特殊危险等级的数字分值传送给交通安全局：绿色分值的乘客将接受正常筛选，黄色分值的乘客将接受额外筛选，红色分值的乘客将被禁止登机，且有可能受到法律强制性的关照。
其三，以大数据预防犯罪案件发生。防止犯罪事件特别是大规模暴力犯罪事件发生，是维稳工作的重要内容。以大数据为手段，能够提高从各种情报中“大海捞针”的水平，通过提取人们行为的时空规律性和关联性，进行犯罪预测。例如，加利福尼亚州桑塔克鲁兹市使用犯罪预测系统，对可能出现犯罪的重点区域、重要时段进行预测，并安排巡警巡逻。在所预测的犯罪事件中，有三分之二真的发生。系统投入使用一年后，该市入室行窃减少了11%，偷车减少了8%，抓捕率上升了56%。
其四，以大数据提高灾害预防能力。排查各类隐患、加强灾害防控是综合维稳工作的重要组成部分，而遏制火灾事故的发生可谓其中重点。以纽约市为例，该市约有100万栋建筑物，每年有差不多3000栋会因火灾损毁。由于城市状况复杂，消防人员往往难以第一时间赶赴现场，预防火灾成了减少损失的重中之重。为此，纽约市消防部门依据数据收集划分出了60个可能会产生火险的因素，包括区域居民平均收入、建筑物年龄、是否存在电气性能问题等。通过这些因素数据和相关算法，纽约市消防部门给建筑物都标注了风险指数，并据此确定消防检查的优先级和重点，从而有针对性地加强安全排查。
其五，以大数据推进犯罪案件侦破。在这方面，波士顿连环爆炸案的成功侦破可谓其中著名案例。2013年4月15日，美国波士顿在举办马拉松比赛的过程中发生连续炸弹爆炸案，导致3人死亡、183人受伤。案件发生后警方不仅走访了事发地点附近12个街区的居民，收集可能存在的各种私人录像和照片，还大量收集网上信息，包括信息社交网站上出现的相关照片、录像等，并在这些网站上向公众提出收集相关信息的请求。通过对各方面数据的比对、查找，警方从录像中截取出了嫌疑人照片并发出通缉令，从而为最终追捕罪犯提供了确凿的证据和可靠的参考。
其六，以大数据加强对政府人员的监管。针对警车违规行驶的问题，弗吉尼亚州政府通过《信息自由法》申请，获得上百万条警车通过收费站的记录，并结合两个收费站之间的距离、行驶时间、地点、驾驶员的住址等进行详尽的数据分析，在13个月中，发现了5100宗警车超速行为。据此，弗吉尼亚州警务部门进行了大整顿，端正了警务人员的行为和警车使用规范，有效消除了社会质疑。
二、美国大数据维稳的主要经验
总体来看，美国之所以能够运用大数据推动好维稳工作，与其对数据资源、数据应用的重视分不开，特别是与其一直坚持的市场化维稳路径密切相关。这些也是美国大数据维稳的三点主要经验。
第一，重视数据资源采集和存储。高质量的数据资源建设是应用大数据的前提。一方面，美国的政府部门积极利用各种渠道加强相关数据资源的采集工作。例如，纽约市于2003年3月建立了市民求助热线，日接待量超过5万个，总计已接听超过1亿个电话。求助热线既能够向市民提供诸如垃圾如何分类、下雪天学校是否停课等3600多个门类的信息和解答，也能够通过记录每通电话内容并在地图上进行标记，为深入分析打下基础。另一方面，庞大的数据资源采集到后必须进行高效的存储，美国政府通过自建和租用等方式对此加以解决。自建方面，美国国安局等政府机构建设了多个大型、超大型的数据中心。多个消息情报显示，一个正在美国犹他州建造的超大规模的数据中心能存储美国国安局近几年搜集的几乎所有数据，这意味着用户的通话记录、电子邮件、上网浏览历史记录等，只要在美国国安局的监视范围下，都会在这个数据中心保留一份。同时，为降低存储成本，美国政府实施了联邦风险及授权管理项目，对第三方云服务进行政府安全认证。2013年，亚马逊的云服务即获得了此项认证。
第二，大力支持大数据应用研发。2012年3月29日，奥巴马政府宣布启动《大数据研究和发展计划》，宣布将实施2亿美元的投资计划，提高从大量数字数据中访问、组织、收集、发现信息的工具和技术水平。这其中就包括美国国防部的多尺度异常检测项目、网络内部威胁计划、想象力项目、使命导向的高适应性云项目，以及美国国土安全部的可视化数据分析项目等。通过这些项目的实施，能够提高威胁检测、情报集成与突发事件应急响应能力，对于提升维稳工作效能具有重要作用。此外，美国政府还倡议企业、科研院校和非营利机构集中力量共同促进大数据发展与应用，这为相关工作尽快进入实用阶段增添了新动力。
第三，推动维稳工作的市场化。众所周知，美国先进武器的研发和生产多由通用电气、波音等私营机构完成。随着维稳形势愈发复杂艰巨，各国在这方面的支出也迅速增加，但由于目前很多维稳工作主要以劳动密集型运作为主，效率低下在所难免。而这样的问题，单纯依靠政府部门往往很难解决。美国利用私营机构的能力强化维稳工作，给出了解决该类问题的可行方向。一方面，以国家力量发展和应用大数据，可以加快产业链升级和高新技术的普及；另一方面，通过市场配置维稳经费和资源，可以在促进产业发展、提高就业的同时，利用市场竞争和淘汰机制催生成本、效率和效果最为显著的维稳方式，从而大大提高维稳工作的总体质量。除此之外，根据斯诺登的说法，通过要求谷歌、雅虎、微软、苹果等公司开放其服务器，美国国家安全局能轻而易举地监控全球上百万网民的邮件、即时通话及存取的数据。若能去除其中侵犯信息安全和信息隐私的因素，改为经过敏感信息屏蔽等处理后合法、合规获得数据，这种由第三方市场化机构获得有用数据的做法也值得借鉴。
（资料来源——安晖： 《美国大数据维稳镜鉴》，《人民论坛》2014年第12期，第61—63页）
（本章完）