第一节 我国应急预案设计管理介绍

应急预案设计和管理工作，是应急管理中事前管理的重要内容。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》要求：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。”为了贯彻《中华人民共和国突发事件应对法》，同时也是为了对该法进行必要补充，国务院于2013年10月25日正式颁布了《突发事件应急预案管理办法》，从而在法律规范内进一步明确了应急预案的概念和管理原则，规范了应急预案的分类和内容，规范了应急预案的编制程序，建立了应急预案的持续改进机制，强化了应急预案管理的组织保障。

一、我国应急预案的概念与管理原则

我国《突发事件应急预案管理办法》中，对应急预案的定义进行了明确，即：应急预案是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。国务院参事、应急管理专家组组长闪淳昌指出，这种定位包含了4个方面的内涵：一是应急预案是法律法规的必要补充，是在法律规范内根据特定区域、部门、行业和单位应对突发事件的需要而制定的具体执行方案。应急预案就是从常态向非常态转变的工作方案，目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应速度。二是应急预案是体制机制的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备、物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，明确在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处置方法和资源准备等。所以，应急预案实际上是各个相关地区、部门和单位为及时有效应对突发事件事先制定的任务清单、工作程序和联动协议，以确保应对工作科学有序，最大程度地减少突发事件造成的危害。三是应急预案重点规范事发后的应对工作，适当向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的监测预警等，向后延伸主要是指必要的应急恢复，包括有效防止和应对次生、衍生事件。四是应急预案是立足现有资源的应对方案，主要是使应急资源找得到、调得动、用得好，而不是能力建设的实施方案。

依据《中华人民共和国突发事件应对法》总则规定的“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，我国《突发事件应急预案管理办法》中明确了应急预案管理要遵循“统一规划、分类指导、分级负责、动态管理”的原则。

统一规划，是指国家建立健全突发事件应急预案体系。国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。这与《突发事件应对法》中“统一领导”的原则是一致的。尤其是在政府预案中，应该明确概括政府对应急管理工作的领导作用和责任。

分类指导，是指应急预案按照制定主体进行划分，分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。即应急预案应依据制定主体的不同，及针对突发事件的性质特点和可能造成的社会危害不同而进行制定，不能上下一般粗、行行业业都一样。

分级负责，是指按照政府层次划分，各级政府只做本级政府的预案。地方各级人民政府和县级（包括县级）以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。

动态管理，是指“应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案”。即应急预案必须依据制定区域内的可能风险源的变化、增加、变异、关联，以及区域内及周边区域内的可用应急资源的储备量变化、布局变化与调整、损失等不断进行调整。

二、我国应急预案的分类和内容特点

我国《突发事件应急预案管理办法》第二章明确了应急预案的分类和内容。其中，应急预案的分类，主要是依据应急预案的种类、层级和任务等原则进行区分的。

（一）按照制定主体划分并体现特定内容要求

应急预案按照制定主体划分，分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。

（1）政府及其部门应急预案。政府及其部门应急预案，又分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案3类。总体应急预案是应急预案体系的总纲，是政府组织应对突发事件的总体制度安排，由县级以上各级人民政府制定。专项应急预案是政府为应对某一类型或某几种类型突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等重要专项工作而预先制定的涉及多个部门职责的工作方案，由有关部门牵头制订，报本级人民政府批准后印发实施。部门应急预案是政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责，为应对本部门（行业、领域）突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等涉及部门工作而预先制定的工作方案，由各级政府有关部门制定。同时，鼓励相邻、相近的地方人民政府及其有关部门联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案。

（2）单位和基层组织应急预案。单位和基层组织应急预案由机关、企业、事业单位、社会团体和居委会、村委会等法人和基层组织制定，侧重明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、应急处置、人员疏散撤离组织和路线、可调用或可请求援助的应急资源情况及如何实施等，体现自救互救、信息报告和先期处置特点。

（二）依据预案的不同层级确定的内容特点

《突发事件应急预案管理办法》规定，针对突发事件应对的专项和部门应急预案，不同层级的预案内容各有所侧重。

总体应急预案主要规定突发事件应对的基本原则、组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关各方的职责和任务。

国家层面专项和部门应急预案侧重明确突发事件的应对原则、组织指挥机制、预警分级和事件分级标准、信息报告要求、分级响应及响应行动、应急保障措施等，重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性。

省级专项和部门应急预案侧重明确突发事件的组织指挥机制、信息报告要求、分级响应及响应行动、队伍物资保障及调动程序、市县级政府职责等，重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性。

市县级专项和部门

应急预案侧重明确突发事件的组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报告、应急处置措施、队伍物资保障及调动程序等内容，重点规范市（地）级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能。

乡镇街道专项和部门应急预案侧重明确突发事件的预警信息传播、组织先期处置和自救互救、信息收集报告、人员临时安置等内容，重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特点。

大型企业集团可根据相关标准规范和实际工作需要，参照国际惯例，建立本集团应急预案体系。

（三）依据预案的不同任务确定的内容特点

针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的专项和部门应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复等内容。针对重大活动保障制定的专项和部门应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。针对为突发事件应对工作提供队伍、物资、装备、资金等资源保障的专项和部门应急预案，侧重明确组织指挥机制、资源布局、不同种类和级别突发事件发生后的资源调用程序等内容。

联合应急预案侧重明确相邻、相近地方人民政府及其部门间信息通报、处置措施衔接、应急资源共享等应急联动机制。

（四）各种预案可依据现场不同情况、各应急对象的不同而进行内容的灵活确定

政府及其部门、有关单位和基层组织可根据应急预案，并针对突发事件现场处置工作灵活制定现场工作方案，侧重明确现场组织指挥机制、应急队伍分工、不同情况下的应对措施、应急装备保障和自我保障等内容。

政府及其部门、有关单位和基层组织可结合本地区、本部门和本单位具体情况，编制应急预案操作手册，内容一般包括风险隐患分析、处置工作程序、响应措施、应急队伍和装备物资情况，以及相关单位联络人员和电话等。

对预案应急响应是否分级、如何分级、如何界定分级响应措施等，由预案制定单位根据本地区、本部门和本单位的实际情况确定。

三、我国应急预案的编制程序

依据我国《突发事件应急预案管理办法》的要求，政府及其部门、单位和基层组织应组织预案编制工作。各级人民政府应当针对本行政区域多发易发突发事件、主要风险等，制定本级政府及其部门应急预案编制规划，并根据实际情况变化适时修订完善。单位和基层组织可根据应对突发事件需要，制定本单位、本基层组织应急预案编制计划。

应急预案编制程序，主要包括组成预案编制工作小组、开展风险评估和应急资源调查、审批备案、进行信息公开等环节。

（一）组成预案编制工作小组

应急预案编制部门和单位应组成预案编制工作小组，吸收预案涉及主要部门和单位业务相关人员、有关专家及有现场处置经验的人员参加。编制工作小组组长由应急预案编制部门或单位有关负责人担任。这样的设置，便于应急管理主体将自身实际情况与专家知识紧密结合起来，也有利于应急预案启动、实施的及时性、准确性和科学性。

链接 预案编制小组的成员一般构成（市级）

市级政府部门应急预案编制小组成员一般应包括：市长或其代表，应急管理部门，下属区或县的行政负责人，消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通和运输管理部、技术专家、广播、电视等新闻媒体、法律顾问、有关企业，以及上级政府或应急机构等。

（资料来源——刘功智、刘铁民：《重大事故应急预案编制指南》，《劳动保护》2004年第4期）

（二）开展风险评估和应急资源调查

编制应急预案应当在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行。科学、全面、体系化、系统化、动态化的风险评估和应急资源调查机制，既能为编制应急预案提供依据，又能确保应急响应时资源调度有效有序。同时，也有利于从根本上提升预案内容的针对性和实际可操作性。

1．风险评估

风险评估主要是针对突发事件特点，识别事件的危害因素，分析事件可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度，提出控制风险、治理隐患的措施。在应急预案中，风险评估直接表现为全面、客观的风险描述。

链接 某加油站的事故风险描述

1．火灾爆炸。火灾是指在时间和空间上失去控制的燃烧所造成的灾害；爆炸是指在极短时间内产生高温并放出大量气体，在周围介质中造成高压的化学反应或状态变化的能量释放过程；两者均可对加油站及周边设备设施和人员生命造成重大危害。

初期火灾：由各种原因引起的火灾，火势较小，加油站有能力自行控制、扑灭。该事故可能发展为较大火灾甚至引起爆炸，可能对员工造成烧伤、灼伤、炸伤甚至危及生命；燃烧出现的烟雾可能伤害人体眼、鼻、呼吸道，可能出现缺氧窒息现象。

较大火灾：由各种原因引起的火灾，火势较大，有引起爆炸的可能，加油站无法自行扑灭。该事故可能发展为爆炸，可能对员工造成烧伤、灼伤、炸伤甚至危及生命；燃烧出现的烟雾可能伤害人体眼、鼻、呼吸道，可能出现缺氧窒息现象。

爆炸：由火灾引起的爆炸，加油站无法自行处理；可能对员工造成烧伤、灼伤、炸伤甚至危及生命；燃烧出现的烟雾可能伤害人体眼、鼻、呼吸道，可能出现缺氧窒息现象。

2．成品油泄漏。加油站在收发油过程中由于设备故障或操作失误、地下管线腐蚀造成油品渗漏；该事件不但会造成油品损失和土地及水源污染，还可引发火灾爆炸等次生灾害，对加油站及周边设备设施和人员生命造成重大危害。

3．盗抢治安案件。加油站突发盗窃、抢劫、人身伤害等具有刑事违法行为的滋扰破坏事件或对员工人身、财产安全产生直接损害，并影响加油站正常营业和安全运转等因素造成经济损失。

4．环境污染事件。发生火灾爆炸、洪汛灾害、气象灾害、地质灾害、危险化学品泄漏、油气管线泄漏等事件，造成或可能造成环境（主要包括水源、土壤、大气）污染等严重危害。

泄漏：油车卸油时出现大面积漏油或各构件连接不紧密、输油管线闸门关闭不严、管道破裂等因素引起泄漏；该事故遇高温或明火时可能引起火灾及爆炸。

5．气象灾害事件。指陆地区域上的风暴、特大暴雨、沙尘暴等灾害事件；该事件可能造成站内设备进水、油品变质、油品泄漏、罩棚倒塌、建筑附属物撕裂脱落等威胁人员生命安全或造成财产损失。

6．破坏性地震。指地震级别较大，可能导致重大人员伤亡、建筑倒塌以及引发次生灾害和环境污染。

7．洪涝灾害。指加油

站遭受水灾、油罐进水引起油品变质、油罐漂浮造成基础损坏、油品外溢等造成火灾爆炸；事故可能造成加油站房屋淹渍或倒塌、电气线路受潮引起火灾或直接威胁人员生命安全。

8．公共卫生事件。发生重大传染病疫情、中毒事件（食物中毒及急性化学物品中毒）、污染事故以及其他重大不明原因的健康危害事件，对员工和周边居民构成生命健康损害。

9．群体性事件。群体非法聚集、游行示威、上访请愿、聚众闹事、罢工、串联上访、群体性械斗（冲突） 等行为，可能发生阻断重要交通干线（枢纽）、围攻冲击重点要害部位、殴打无辜群众、抢劫财物、破坏设施等事件，造成人员伤亡和火灾、爆炸、财产损失。

10．质量事件。加油站在运营过程中，由于设备故障、管理缺陷造成油品混卸、变质、加错油品、加油机精度超差等事件，可能对顾客车辆（用油设备）造成损伤，给加油站或员工自身造成经济损失，对周边土地、水源等环境造成破坏，产生服务纠纷，引发政府部门检查处罚等损伤公司经营信誉。

11．油品供应事件。由于成品油供应短缺以及质量、服务等问题引发群体投诉事件，可能导致加油站内交通拥堵，进而引发治安案件和索赔追诉等情况，造成人员伤亡、财产损失、法律纠纷和信誉伤害。

（资料来源——某加油站应急预案的一部分）

从上面某加油站应急预案风险描述中就可以看出，风险评估对整个应急预案的重要价值。没有科学、全面、系统的风险评估，整个应急预案就失去了制定的基本依据，也就无从谈及其可执行性和实际效果了。

2．应急资源调查

即全面调查本地区、本单位第一时间可调用的应急队伍、装备、物资、场所等应急资源状况和合作区域内可请求援助的应急资源状况，必要时对本地居民应急资源情况进行调查，为制定应急响应措施提供依据。应急资源调查与风险评估具有同等重要的价值。没有对本区域及相关区域内可用应急资源，包括应急队伍、应急物资、应急财政、应急交通、应急通讯等的全面调查，在面对突发事件时，应急预案往往就会无的放矢，难以发挥切实作用。

（三）审批、备案

预案编制工作小组或牵头单位应当将预案送审稿及各有关单位复函和意见采纳情况说明、编制工作说明等有关材料报送应急预案审批单位。因保密等原因需要发布应急预案简本的，应当将应急预案简本一起报送审批。

应急预案审批单位应当在应急预案印发后的20个工作日内依照下列规定向有关单位备案：（1）地方人民政府总体应急预案报送上一级人民政府备案。（2）地方人民政府专项应急预案抄送上一级人民政府有关主管部门备案。（3）部门应急预案报送本级人民政府备案。（4）涉及需要与所在地政府联合应急处置的中央单位应急预案，应当向所在地县级人民政府备案。

（四）进行信息公开

政府及其部门应急预案编制过程中应当广泛听取有关部门、单位和专家的意见，与相关的预案作好衔接。涉及其他单位职责的，应当书面征求相关单位意见。必要时，向社会公开征求意见。单位和基层组织应急预案编制过程中，应根据法律、行政法规要求或实际需要，征求相关公民、法人或其他组织的意见。自然灾害、事故灾难、公共卫生类政府及其部门应急预案，应向社会公布。对确需保密的应急预案，按有关规定执行。这是现代法治政府、服务政府的根本要求，对于保障公众的知情权、参与权、监督权，动员公众积极参与突发事件的应对工作有重要意义。

四、我国应急预案的持续改进机制

应急预案并非一旦制定，就可以一劳永逸。随着经济社会的发展，随着自然、社会的不断变化，特定区域内以及特定区域的相关联区域内的潜在公共危机风险总是在不断地变化和增多的，而可用的应急资源也是在不断变化的。因此，必须通过定期和不定期的风险评估，进行全面、客观的风险描述，同时，进行可用应急资源的调查，在此基础上进行不断的预案更新和改进，从而与时俱进地推进和保证应急预案的生命力和有效性。

《突发事件应急预案管理办法》明确了应急预案编制单位应当建立定期评估制度，分析评价预案内容的针对性、实用性和可操作性，实现应急预案的动态优化和科学规范管理。各级政府及其部门、企事业单位、社会团体、公民等，可以向有关预案编制单位提出修订建议。当出现以下7种情形时，应当及时修订应急预案：

（1）有关法律、行政法规、规章、标准、上位预案中的有关规定发生变化的；

（2）应急指挥机构及其职责发生重大调整的；

（3）面临的风险发生重大变化的；

（4）重要应急资源发生重大变化的；

（5）预案中的其他重要信息发生变化的；

（6）在突发事件实际应对和应急演练中发现问题需要作出重大调整的；

（7）应急预案制定单位认为应当修订的其他情况。

链接 应急预案不变导致的兵败

据中国国防报报道，2015年7月，河北某预备役师侦察二连进行一次演练。在简短的情况介绍后，连长马川指挥官兵按应急预案实施救援。一排和三排官兵快速跑步前往事故地点，只剩下二排战士还留在原地，你看我、我看你，踟蹰徘徊。

这是怎么一回事？在该师训练督察组的追问下，马川才意识到，担任指挥的二排长孙焕龙前不久因工作变动调离了岗位，导致预案中的人员安排和实际人员有了出入。

为不耽误演练进程，马川临时指定人员代替指挥，但由于指挥口令不清晰，指挥动作、程序不规范，处置突**况不够果断，演练没有达到预期效果。

“应急预案没有及时更新，是演练败走麦城的主要原因。”现场观摩的训练督察组组长、师参谋长梁友保当即指出问题所在：“应急预案不实，等于白纸一张。”此事引起了师党委“一班人”的高度重视。在对侦察二连进行通报批评的同时，他们对全师所有应急预案进行了一次检查修订，围绕应急预案与实际不相符的问题组织官兵“翻箱倒柜”查问题，先后查找出人员变动，应急预案中未作调整；驻地道路、桥梁、水系等数据变化，预案未更新；装备更新换代预案无变动等20余处问题，并逐一进行整改。同时，他们还组织所属单位进行应急预案评审，对应急预案的更新时机、各类预案之间如何衔接和各级各类人员应该掌握的预案内容予以明确，使应急预案的可操作性大大增强。

（资料编写依据刘洋：《时移备变更新应急预案》，《中国国防报》2015年11月18日，http://news.mod.gov.cn/reserve/2015-11/18/content_4629043.htm）

（本章完）