第二节 应急管理是当代领导干部的必修课
党的十八届四中全会提出深入推进依法行政，加快建设法治政府的建设目标，更加突出强调法治政府建设中的社会管理和公共服务职能。因此，科学应对并处置好各种突发事件或由各种突发事件所引发的公共危机是各级政府的法定职责，也是各级相关领导干部的法定职责。同时，各级领导干部在应急管理中的表现也具体体现着各级政府的执政能力和水平，关系到党和政府在人民群众中的形象和地位。因此，如何做好复杂条件下的应急管理，怎样及时有效地妥善处理好由此引发的公共危机，已经成为当代各级领导干部必须具备的能力。
当前复杂条件下的各种突发事件，给各级领导干部提出了重大考验。公共应急管理成功与否，已对政府的公共管理能力形成巨大挑战，影响到人们对政府执政能力的认同，甚至影响到政府的合法性基础。在此意义上说，公共应急管理也是政府的一种政治责任。近数十年来的多国家、多区域、多类型、多情形的突发事件都足以表明，建立在特定应急管理技术及理念基础上的领导管理能力和领导智慧至关重要。领导干部在应对突发事件或由突发事件引发的公共危机中负有领导责任，这是由领导者在应急管理过程中的地位、角色、权力、义务等决定的。面对突发事件或由突发事件引发的公共危机，优秀的领导者总是能化难为易，化险为夷，将公共危机减少到最低，将其不良影响减到最小。
一、领导者在应急管理中居于核心地位
突发事件应对是一个动态、多要素联动的过程，领导者是应对突发事件或由突发事件引发的公共危机的主体，是这个动态过程的控制者，也是整个过程的“实施者”，在事件处理中处于核心地位。
在具体的突发事件或由突发事件引发的公共危机的应急管理中，各级涉事领导者构成了组织领导的核心链环。相对低级别的政府领导是上级政府和领导意图的传递者、宣传者和执行者，同时又是基层应急管理的倡导者、决策者和监督者。
领导者的应急管理素质决定了其应对突发事件的能力和水平。领导者在应对突发事件中的表现，是领导者自身素质、处突能力、道德修养、工作作风等的综合、集中反映，是衡量领导者能力的重要标杆之一。突发事件或由突发事件引发的公共危机处理得是否及时得当，大则会影响国家的安定团结，小则会影响老百姓的日常生活。因此，领导者在应急管理中的核心地位决定了领导者必须提高应急管理的能力。
二、领导者在应急管理中身兼多重角色
在应急管理中，领导者承担着多种角色。领导者准确的角色定位是保证应急管理领导链环高效科学运转、信息充分流动、各级决策最合理的关键所在。那么，领导者在应急管理中的角色都有哪些呢？
（一）公共安全的首要维护者
提供公共物品和公共服务是现代政府的基本职责。随着引发突发事件的要素越来越多，潜在的和爆发的突发事件严重威胁着社会公共秩序，并且威胁和损害人民群众的生命财产安全。应急管理具有很强的正、负外部效应：在危机状态下，如果各级领导和政府积极履行应急管理职责，并掌握了必备的应急管理知识，具备了相应的应急管理素质和能力，则应急效果越好，社会公共秩序就能得到最大化的维护，而对社会人群就会形成正向的激励作用，又会进一步降低突发事件的潜伏率、触发率和损失率；相反，如果政府不加以干预，社会公共秩序和公共利益就会受到侵害，所涉及人群的利益、甚至全社会的利益就会受到冲击和牵涉，这会降低人们对政府应急管理的期待，由此又会进一步提升突发事件的潜伏率、触发率和损失率。因此，应急管理已经成为一种重要的公共物品，是服务型政府的一项基本职能。
由于公共危机的突发性、不可预测性和损害的广泛性，个人的力量在公共危机面前显得微不足道，只能依靠组织化的力量才能与灾难相抗衡。而在各种组织形态中，只有政府才具备在应急管理中的领导能力。政府掌握着大量的资源，享有制度安排和实施的合法权利，拥有层级化的、组织程度和专业化程度很高的政府组织体系和法律授予的合法强制力，具有强大的动员能力和组织能力，这是任何其他组织都无法比拟的巨大优势。因此，政府领导全社会进行公共应急管理责无旁贷。
突发事件往往爆发在一个相对狭隘的空间内，但是，由其引发的公共危机往往区域更广、涉及人员更多，多种要素交错影响发酵。因此，其处理往往需要一个强大的、可依赖的、负责任的领导者。涉事领导者作为特定区域内公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者和公共权力的行使者，是特定场域内公共安全的维护者。
（二）危机过程中的关键决策者
突发事件或由突发事件引发的公共危机的处理，本质上就是通过采取一定的措施来控制事件发展的态势，有效解决事件的过程。由于公共危机的风险性、突发性、紧迫性、破坏性等，在突发事件或由突发事件引发的公共危机过程中，领导决策往往成为事件能否有效解决的关键性乃至决定性的因素。作为事件的领导者，往往比其他群体更多地掌握准确、具体信息，为决策的科学性奠定了信息基础，从而可以消除公共危机处理中因为信息不对称而导致的风险性和不确定性。
（三）危机决策中的执行监督者
由突发事件引发公共危机的关键，就是涉及具体的社会人群利益。在利益诉求的表达方式上，往往有着合作性和非合作性的方式选择。利益群体在表达手段的选择过程中，会受到现场危机决策执行情况的影响。政府和领导干部作为应急管理服务的主要供应者和执行者，往往成为涉事群体发泄不满的目标，这种非合作性的手段容易造成社会秩序混乱，甚至造成更大程度、更大范围内的社会危机。因此，危机发生时，整个领导链环中的不同环节，应有序、及时地亲赴危机现场，缩短从决策到执行的时间，尽最大努力维护涉事群体的具体利益和全社会的整体利益，最大限度地控制危机发展，甚至现场消除危机。
（四）危机过程中的多重责任者
领导者在提供应急管理的服务中负有职责责任，即在未能完成职责时，必须接受相应处罚。领导干部在公共危机中的责任，主要体现在以下三个方面（袁明旭，2008）：
一是有些突发事件或由突发事件引发的公共危机是由于领导者自身所引发的。有的领导者贪污腐化、滥用权力、专横跋扈、违法乱纪，官僚作风严重，不关心群众疾苦，甚至盘剥、鱼肉百姓，导致了干群关系的紧张和对立，由此引发的群体性公共危机，相关的领导者必须承担相应的法律责任和领导责任。
二是在突发事件或由突发事件引发的公共危机的处理过程中，由于领导者明显处置不当导致重大失误、产生严重后果的，相关领导者必须视具体情形而承担相应责任。
三是领导者本应承担处置突发事件或由突发事件引发的公共危机的职责而推卸、逃避责任，或者由于害怕危机而临阵脱逃，或者对公共危机置若罔闻，掩盖隐瞒事件真相等，领导者必须对由此而造成的严重后果承担相应责任。
随着全面依法治国的推进，建设法治政府、全面推进依法行政已经成为行政体制改革的核心内容之一。领导干部在应急管理中的责任者地位，是不可回避的。
（五）危机过程中的可靠信息源
信息充分流动，保证突发事件中涉事人群的信息对称，是应急管理的基本原则之一。在当代，某些突发事件并不一定会必然引发公共危机。但是，由于信息不对称——领导者掌握的信息没有第一时间发布出去，而社
会舆论场域中的各种小道消息满天飞，导致社会公众无法接近真实信息，从而被外围扭曲信息所误导——而引发的公共危机或导致公共危机蔓延扩大的情况并不少见。在突发事件及由突发事件引发的公共危机处置中，领导干部与各方的有效沟通能够发挥调动资源、整合力量、塑造信念、铸就信仰的作用，对群体性事件的解决起着极其重要的作用。为此， 应急管理中的领导者必须是一个高效的可靠信息源，是一个主动、积极的多方沟通者。
三、领导者必须努力提升应急管理能力
《国家公务员通用能力标准框架（试行）》在应对公共危机能力方面对公务员提出了如下具体要求：一是有效掌握工作相关信息，及时捕捉带有倾向性潜在性问题，制定可行预案并争取把问题解决于萌芽之中；二是正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调和处理不同利益关系；三是面对公共危机，头脑要保持清醒。科学分析，敏锐把握事件潜在影响，密切掌握事态发展情况；四是准确判断，果断行动，整合资源，调动各种力量，有序应对公共危机。
这一要求对领导者同样有效，在当代，领导者要想在应急管理中担当正确的角色、发挥正确的作用、承担起应负的职责，应具备以下几种能力：
一是敏锐洞察的能力。敏锐的洞察力是提高应变能力的前提。一般情况下，突发事件在酝酿、发生、发展过程中，必然会有酝酿期、会表现出一些迹象。从以往危机应对的情况来看，很多时候正是一些领导干部在事变之初对苗头性信息漫不经心，从而错失良机，最终酿成大祸。因此，领导干部要在对实际的体察中调查和分析各种隐患，摸清情况，掌握实情，善于捕捉细微的表面现象，从而发现其背后隐藏着的风险；要对发生的事件进行辨别、分析，尽可能把问题化解在萌芽状态，化解在基层，化解在内部，主动有效地防范和避免事态的扩大。而一旦突发事件发生，就会心理上有准备，心中有数，为科学把握事件趋势，稳妥地开展处置工作奠定基础。
二是统领全局的能力。突发事件的处置，往往是沿着点、线、面的逻辑展开，其潜在辐射能力强，其处理要求具备更宽的视野，统领全局的能力。应急管理中的领导者，必须统观全局、周全思考。既要考虑事件造成的局部影响，也要考虑造成的全局影响；既要考虑经济影响，也要考虑政治、文化、社会、生态、外交等影响；既要考虑物质层面的影响，也要考虑心理、信念、价值观等精神层面的影响；既要考虑手段的合法性，也要考虑手段的合理性；既要考虑应急事件的爆发性效果应对处置，也要考虑爆发性效果后的长期处置。总之，要把公共危机摆到全局发展的时间、空间中进行通盘考虑谋划，以防顾此失彼、损害全局的现象发生。
三是快速决策的能力。突发事件或由突发事件引发的公共危机，其发生、发展迅速，中间涉及变量复杂，影响机制复杂。因此，必须迅速果断采取行动，在最短的时间内控制局面。在相当有限的时间、资源和人员等约束条件下，选择必要方案进行公共危机应对，这就要求领导者具备当机立断、快速决策的能力。公共危机决策是衡量政府快速反应能力的核心指标。决策能力是建立在理性思维基础上的一种能力，也是衡量领导干部应对公共危机能力高低的最终体现。
四是组织协调的能力。应急管理的最大特点，就是要在特定时空内，集中处理大量的突发性、危害性要素，需要多部门、多种力量、多种资源的高效、科学协同才能良好应对。因此，领导干部特定时空内的组织协调能力就成为部门之间乃至全社会科学协作的关键所在。第一，在第一时间了解所需人力物力财力，并进行需求的时间排序、空间运送排序，对全社会进行公布，积极有序备齐所需资源；第二，积极整合各方面力量，高效、有序地展开应急工作；第三，注重物质和精神的双重统合，善于从思想、认识、信念、信仰等方面进行危机应对，避免事件从局部蔓延到普遍性的精神层面，造成更大的危害和损失。
五是处乱不惊的能力。临危不惧是应急管理决策者必备的心理素质。领导者在应急管理中的主导地位和管理角色，决定了其必须具备强大的心理素质，这种处乱不惊的素质能力在应急管理过程中往往具有决定性意义。精神状态具有很大的传染性，如果领导者在精神上先乱了阵脚，那么一切思考、判断、指挥、决策都会大受干扰，甚至无法进行。面对重大危机，领导干部所体现出的镇定力，往往本身就是危机应对的重要工具，其意义不可低估。
现今，我们正处于一个社会形态、社会结构、社会组织方式大变革的时代，组织集体行动的方式便捷，社会矛盾的形成、爆发时间极大地缩短；现今也是一个高能、高速发展的时代，生命、财产、生产生活资料等在相对狭小的空间内大量聚集，自然灾害、人为和技术突发公共事件往往在短时间内释放出巨大能量，由此引发的公共危机层出不穷，严重威胁人民群众生命财产安全和正常生产生活秩序。而要有效地应对各类突发公共事件，将它们造成的损失降到最低，正确地认识应急管理，形成必备的应急管理意识是首要前提和基础。
能力源于充足的知识储备与必要的技能培训。即便是生而俱来的知识与技能，也源于祖先知识和技能的积累和基因遗传。当前，有些领导干部应急管理的相关知识贫乏、应急心理素质不过关，一旦遇到突发事件往往手足无措，仍然习惯性地运用常态下管理手段和方式，造成诸多问题，难以适应当代应急管理的需要。因此，当代领导干部首先应通过学习应急管理的基础理论、明晰应急管理的角色定位、把握应急管理的关键技术、做好应对公共危机的知识储备，提高应对公共危机的能力和自觉性。
历史上和现实中许多案例反复证实：一支责任心强、素质良好、具有突出应对危机能力的领导队伍，既可在突发事件未发生之前进行科学预测、预防，又能在突发事件或由突发事件引发的公共危机期间，将损失降到最低。因此，领导干部必须加强学习培训，提高自身素质，做好应急管理的心理准备及知识储备，从而不断提升自身的应急管理能力。
本章案例 孟买“11·26”：被无视的恐怖袭击
事件回放：
2008年11月26日晚间至次日凌晨，印度西海岸大城市、重要的金融和贸易中心孟买的多处地点突遭恐怖袭击，导致超过300人伤亡。而实际上血案发生前，印度、英国和美国的情报部门均已探得恐怖组织行将发动袭击的阴谋线索，却因麻痹大意、应对不力，最终酿成大祸，惨痛教训至今发人深省。
事件过程与引发的思考：
第一，为什么是孟买？
2008年秋，30岁的计算机专家扎拉尔·沙阿信步走出巴基斯坦北部山区的偏远基地，到达阿拉伯海岸边的藏身处，策划在孟买搞大破坏。沙阿是恐怖组织“虔诚军”的技术负责人，他与同伙用“谷歌地球”搜索网站向好战分子展示前往目标的路线。他搭建了一个互联网电话系统，让电话绕道新泽西州接入接出，从而掩盖自己的真实位置。就在这次袭击发动前，沙阿在网上检索到一家犹太旅社和两家高级酒店——也就是后来的大屠杀事发地，这场屠杀最终造成166人死亡，其中包括6名美国人。
扎拉尔·沙阿是一个精通数字技术的老手，他胡须浓密，走路一瘸一拐，强烈憎恨印度。英国、美国和印度的谍报机构认为，他掌管着“虔诚军”的技术通信事务，并因其对伊斯兰圣战的迷恋，使之成为一代伊斯兰极端分子利用互联网作为进攻武器的“先驱”。沙阿在将近30岁时成为“虔诚军”宣传部门的负责人。鉴于这种地位，沙阿和另一名“虔诚军”年轻头目赛义德·米尔共同成为英
印美三国情报机构的监控目标。
由于一些好战分子要求对西方国家发动“基地”组织式的战争，“虔诚军”与巴政府的关系开始紧张。结果是，“虔诚军”策划发动一次轰动性的打击，借此恢复该组织的凝聚力。其计划制造一次同时可能打击到印度人、美国人、英国人和犹太人的恐怖袭击，目标于是选在了印度繁荣的中心——孟买。为此，“虔诚军”头目制定了一项秘密计划，这个计划将令以往的恐怖行动相形见绌。
第二，袭击曾可能被挫败。
有资料显示，沙阿首先与新泽西州一家公司取得联系，他假冒印度电话服务转售商，化名为卡拉克·辛格，宣称自己住在孟买。他用印度人身份就VoIP网络电话服务进行砍价。起初，沙阿觉得对方要价过高，便用蹩脚的英文致信新泽西州公司的管理人员：“我不是第一次购买VoIP服务。我用这项服务已经两年了。”最终，沙阿通过新泽西州那家公司搭建起VoIP服务，使得他与恐怖分子的许多通话显示出201的区号，从而掩盖了真实的电话来源。
2008年9月中旬，沙阿开始检索VoIP系统、网络安全与通信掩盖方式。在制订计划的过程中，他在笔记本电脑上检索欧洲通信安全薄弱点，并在一个旨在隐藏浏览历史的网站逗留过，还在“谷歌新闻”上检索“印美海军演习”——大概是为了防止袭击者取道海上时撞上军队。孟买袭击事件中唯一存活的恐怖分子阿杰马勒·卡萨布见识过沙阿的高超技术。他证实，9月中旬，沙阿与同伙用“谷歌地球”地图搜索网站和其他资料，并向自己和另外9名恐怖分子讲解要攻击的孟买目标。
这次“战前会议”是在与克什米尔接壤的边境地区一处偏僻营地内进行的，具体行动路线包括穿越阿拉伯海到达孟买边上的水面着陆处，再穿越若干乱糟糟的街道等。视频、地图和侦察报告由负责“踩点”的巴裔美国人黑德利提供给米尔。调查这次袭击的孟买警方高层官员迪万·巴尔蒂说，这群恐怖分子学习过如何使用“谷歌地球”与全球定位设备对自己定位。“卡萨布在出发前学习过如何对孟买市内任意目标进行定位。”
但是他不知道，早在当年9月英国情报部门就盯上了他，并一直在监视他的互联网检索信息和电话往来，美国叛逃特工斯诺登披露的秘密文件曾披露此事，而且，据说印度情报机构当时也在严密监控沙阿。美国官员说，美国对英印同行的侦察活动并不知情，但通过其他电子和人力渠道，他们也获得了阴谋线索，并在袭击发生前的数月内多次警示印度安全部门。从恐怖分子的海上行动路线可以看出，印度军警的三道海上防线当时形同虚设。
但接下来发生的恐怕是谍报史上最严重的功亏一篑事件了。三国情报机构竟然没有把各自通过高技术监控手段搜集到的线索进行汇总整理，否则这次可怕的印度版“9·11”恐怖袭击事件完全可能被提前扼杀。时任印度外交部长、后改任国家安全顾问的希夫尚卡尔·梅农说：“没有人进行汇总整理。”“美国人没有这样做，英国人和印度人也没有。”现已退休的梅农回忆说，“枪响后，大家才开始互通情报”，主要是英印两国官员开会，“情况立即就明朗了”。
英国人从沙阿的通信往来中获取了大量信息，但是认为这些信息不够明确，不足以察觉威胁。而印度虽然得到美方警示，但竟然没有追查这一阴谋。美国人同样也放过了蛛丝马迹。戴维·科尔曼·黑德利（一名巴基斯坦裔美国人）负责在孟买为袭击目标“踩点”，他与策划者有涉案电子邮件往来，但这些邮件直到2009年底他在芝加哥被捕前才引起注意。在这次杀戮发生前，对他不满的妻子就向美国官员告发说，丈夫是一名恐怖分子，曾在孟买搞些神神秘秘的行动，但美国反恐部门对此不以为然。
调查表明，孟买袭击事件这些不为人知的历史，揭示了以计算机监视拦截作为反恐武器有优点也有缺点。虽然电子监听常常能够获得有价值的信息，但是如果不加以严密跟踪，艰辛搜集的情报没有与别的情报整合，分析未能从浩如烟海的数据中筛选出涉罪活动，那么即便是近在咫尺的线索也可能被忽视。美国一位前高级情报官员说：“我们没有预料到这件事。当时，我们的注意力放在许多其他问题上，比如‘基地’组织、塔利班、巴基斯坦核武器、伊朗等。这不是遗漏的问题——而是海量情报从来没有加以整合。”
第三，恐怖分子研读兵法。
沙阿尝试通过各种方式隐藏自己的险恶意图，尽管他做得其实不怎么成功。尽管他的网上活动狂乱无序，但其兴趣点仍有迹可循：小规模作战、秘密通信、印度境内恐怖分子的位置和军队部署情况、极端主义思想和孟买。文件显示，他还在网上检索过《孙子兵法》、印度此前发生的恐怖袭击、阿拉伯海的天气预报，并键入“德里的四星酒店”和“泰姬玛哈酒店”等关键词，还访问“印度地图”网站查看孟买市内及周边情况。
恐怖分子还试图嫁祸于人。11月24日，沙阿搬到卡拉奇郊区，在印度好战分子阿布·琼达勒的协助下，布置了一个指挥所，就是从这个房间里，米尔、沙阿等人向攻击小组不断下达指令。11月25日，阿布·琼达勒在摆放着2台电视机前的4张小桌子上，利用4台笔记本电脑对VoIP软件进行测试，米尔、沙阿和拉赫维等策划者则在一旁等待开启这场杀戮大幕。为了把罪名推到印度人头上，沙阿用一个冒牌的印度极端组织“海得拉巴德干圣战者”的名义敲出一份袭击领责声明，并把伪造的领责声明通过电邮发给一名手下，令其晚些时候发送给新闻媒体。
恐怖袭击的时间也经过精心设计和挑选。在美国，11月26日是感恩节前的周三。漫长的总统选战刚刚结束，华盛顿的许多官员已经散去，准备度过期待已久的周末。白宫国家安全委员会南亚事务负责人阿尼什·戈埃尔早晨6点左右离开华盛顿，驱车8小时前往俄亥俄州的父母家。到家时，他的黑莓手机上已经塞满了有关袭击事件的邮件。这群恐怖分子于当地时间下午9点左右乘充气快艇在孟买南部一个渔民贫民区上岸。他们2人一组分散开来，用炸弹和AK-47步枪对5处目标展开袭击。
孟买惨案的梳理对西方与“伊斯兰国”等恐怖组织的斗争具有紧迫意义。与“虔诚军”一样，“伊斯兰国”的秘密通信手段与娴熟宣传伎俩，使之成为当今世界技术最高超的恐怖组织之一。“基地”组织最近宣布在印度设立一个分支，使用的也是类似手段。
（案例编写依据《孟买“11·26”：被无视的恐怖袭击》，《参考消息》军备办公室第015期，http://www.cankaoxiaoxi.com/s/military/mengmaikongbuxiji/）
本章结语
当代突发公共事件的引发原因相当复杂。与自然原因引起的突发公共事件相比，人为因素引发的突发公共事件更加普遍，其公共意义更加突出。尤其是高度组织的极端宗教组织、恐怖主义组织等利用当代高科技手段和高科技设备，利用高能武器和高杀伤武器，高速机动、高度隐蔽，精心选择时间、地点所进行的威胁、危险活动，更是全人类大敌。因此，在应急管理中的地位和角色，决定了领导干部和政府组织必须具有高度的应急管理意识和一定的应急管理技术，并在此基础上不断提升应急管理能力。
本章思考
1．突发事件与突发公共事件的区别是什么？
2．突发公共事件分级、分类、分期的意义是什么？
3．领导干部在应急管理中的角色、地位是什么？
4．结合云南省情特点，尽可能多地阐述身边能引发突发公共事件的“小事”。
（本章完）