三、影响政权机关的运作

前面我们已经讲过，夺取和掌握政权是政党活动的主要目的，一个政党如果不围绕政权展开活动，它就和利益团体等其他社会组织无异。而政党也正是在夺取政权、掌握政权的过程中，宣传、落实、执行自己的方针、政策，使政权机关的运作为自己的利益服务。同时政党在影响政权机关运作的过程中也树立自己政党的权威。

（一）组建政府、影响政府运作

执掌了国家行政大权的党就被称作是执政党，没有获得执政权地位的党是在野党成为反对党，无论是执政党还是在野党都对国家政权产生一定的影响。执政党对政府及其行政过程发挥领导或指导作用，在野党则对政府起着监督制约作用。为了有效地运用行政大权使国家机器高效地运转，执政党必须组织政府来具体负责行政事务。从政党在政府组建过程中所处的地位，发挥的作用来看大致可以分为两种类型，一类是一党执政，由一个政党单独组阁，自行决定政府组建原则和具体人选，并主要由本党的成员担任政府要职；另一种类型是两党或多党联合组阁，主要是指在大选中处于领先地位并夺得多数选票的政党，联合组建政府，并按各党实力来分配政府的职位。

一党执政的典型国家是英国、美国和日本。在英国，参加下议院议员大选获得多数选票的政党成为议会第一大政党拥有单独组阁权，其内阁成员的全部或大多数都是本党的议会领袖和资深议员。内阁首相一般由该党领袖担任，他负责挑选、调整、更换内阁成员。它以党的领袖和首相的双重身份工作，基本上是大权独揽。但是由于党内斗争的存在，政党领袖在选择内阁成员时为了保持平衡不得不任用各个派系的实权人物为内阁成员，这同时也体现了执政党对内阁的领导作用。反对党虽然没有组阁权，但它在议会中毕竟也占有一定的席位，所以它对政府工作也有发言权。当民众对首相和政府的内政外交政策不满时，反对党便会利用这种情况联合起来，提出对政府的不信任案。这种情况造成两种结果，或者内阁成员辞职，或者执政党提出解散议会，提前进行大选。在新的大选中，如果执政党仍就获得了多数票，它就可以继续执政；反之，则反对党执政。一般情况下，执政党为了寻求平衡，保持执政地位，通常在政府出现危机时，主动同反对党进行协商，在政府的政策中吸收它们的主张，或者挑选一部分反对党议员担任本党内阁的成员，从而保持政局的相对稳定。

美国执政党地位的确立方式是每四年一次的总统大选。因为在美国，总统掌握着最高国家行政大权。总统所属的政党即使在国会中占有少数席位，它也是执政党。由于总统拥有组阁权和其他重要权力，所以各政党都竞相猎取总统宝座。虽然美国执政党组阁是由总统来进行的，但组阁过程本身也受到执政党的指导与影响。因为总统是由执政党的领袖来担任的，从某种意义上讲，总统决策也就是执政党的决策。总统在任命政府成员时，基本上都是从本党的党员中挑选。这些人要么为总统的当选立下汗马功劳，从而得到总统以要职相许的回报，要么是执政党的领导骨干和各实权人物。由于政府要员的名单经国会同意才能生效。所以总统为了使人选名单顺利通过，必须事先与本党的国会党团领袖协商，有时还要安排与国会党团密切的人物入阁，以防止他们在国会中联合反对党的力量进行刁难。在一战期间，民主总统威尔逊任命共和党人科尔为国务卿。二战期间，民主党总统罗斯福起用共和党人史汀生为军政部长，诺克斯为海军部长。

日本《宪法》规定，国会的多数党组阁。任何政党只要在国会中占据多数席位，他就有权组阁，成为执政党，但从1955年，日本确立“五五体制”以来一直到90年初“五五体制”终结之前，自民党在日本一直独掌大权。但由于自民党内部派系斗争激烈，所以政府成员的人选受到了斗争的严重影响。一般来说首相的职位由党内最大实权派首脑出任，但如果派系斗争十分强烈，各方提出的人选不能被共同接受，那么就有可能出现折中的首相。对于内阁职位，特别是外务、大藏等肥缺，名派系争夺如火如荼，一般来说，各派系都会以实力的大小和地位的高低，在分肥中分到相应的职位。另外，日本内阁的组建和自民党内部重要职务的安排几乎是同时进行的。因为日本的执政党，不但在大选和议会活动中发挥作用，而且会直接插手具体的行政事务，所以党内领导职务同样重要，因此各派系同时也把党内领导职务作为竞争的首要目标。这与英美国家是显著不同的。

多党执政通常是各政党力量分散，在大选中都不能单独组阁的法定议席，因此必须联合其他政党，才能控制议会多数席位，联合组阁。多党执政又可分为两种情况，一种是一党为主邀

请多党加盟。二是两个政党对政府地位平分秋色。

多党执政的典型国家是意大利。这是由意大利的具体国情和政党制度的特色决定的。意大利国内政党众多，几大政党实力又比较接近，都不具备长期单独执政的绝对优势。意大利的社会经济、阶级结构和政治势力复杂，各政党都有自己的基础和靠山。各大政党互不服气，谁也不可能吃掉另一个政党。长期以来，意大利的政府组建由天民党单独或联合其它的政党进行组阁的。这主要是由于天民党自身实力不足，共产党长期以来又被排斥在政府之外，天民党又打着中派旗号，并且得到国内外保守势力的庇护和支持，所以天民党在国家政治中影响很大，但是多党组阁也使各党互相争权夺利，互相攻击、拆台，导致了政府更换频繁，社会危机不断，始终处于不稳定的状态。

由于各国政体形式和政治制度的差异，所以政党在各国政体运作过程中发挥的作用是不同的。除了日本政党是直接决策型外，其他各国政党都是对政体运作施加间接的影响。也就是说这些国家的真正的权力中心和最高决策不再是政党而是由政党选举产生的行政首脑及其领导下的内阁。以美国为例，由于总统集党政军大权于一身，所以执政党主要通过两个渠道来影响政体的运作，一个就是政党通过党代表大会和政党领导集团向总统施加压力。政党代表大会每四年召开一次，和总统的选举几乎是一致的。党的代表大会通过的纲领要求总统候选人接受并成为他的竞选纲领的一个重要组成部分。在总统当选后，他的施政纲领要与党的代表大会上通过的纲领相一致，同时总统在做出重大决策前，一般要同政党领导集团协商，这是为了确保政府工作顺利运行，减少不必要阻力的权宜之计。此外，大多数总统都希望连选连任，而要两次参加竞选，必须得到两党的大力支持，否则难以实现连任梦想。另一个渠道是，政党通过国会党团来影响总统的决策和政府的运作。在政府决策中，反对党大都采取不合作的抵制的态度，而总统在国会中要寻求支持，首选想到的就是本党的国会党团。一般来说，在重要决策提交国会前，总统要同本党党团进行磋商，有时为了获得的支持，总统被迫要做出某些让步。再来看英国。由于英国政党的组织比较严密，因此，执政党对内阁运作方式的影响就比较大。在党内获得支持是首相及其内阁成员所最关心的。因为在议会成为多数党的政党的领袖，就会自然成为首相，而首相一旦在党内得不支持，就会失去首相宝座。内阁成员的命运也是一样，如果得不到本党的提名他就不可能出任政府要职。由于首相及内阁成员提出的议案要经议会审议才能通过，所以他们一般要在事前征求本党议会党团的意见，遵循本党的利益和意见行事，否则就会与议会党团产生矛盾，从而导致他们执政时步履维艰。

日本的政党（特指执政的自民党）大都直接参与政体运作，它是政府决策及其贯彻执行中一个重要环节。从某种意义上来讲有点党政合一的味道。自民党在议案审议过程的各个程序中始终发挥着主导作用，在议案的起草、修订和确定的全过程中，始终都能看到自民党的影子，在政府职能部门草拟和提出议案的过程中，自民党通过自己在公务员队伍中的“党友”（政治观点倾向于自民党的非正式成员）和自民党的骨干干预议案的制定，使议案在大政方针和具体政策与自民党的政策相一致，以维护自民党的利益。另外自民党直接审议和拟订议案，各省省厅提出的议案不能直接送给首相和国会，必须首先呈报自民党中央机构审议和修订。因为自民党有一套常设机构专门负责议案的审议和修订工作。这使得自民党在政府方针政策的拟订中处于关键的地位，也可以说是政府工作的中枢神经。

以上所述的是执政党对政府运作的指导和控制。其实没有执政的在野党，在议会中也会通过各种途径和方式对执政党及其政府发挥制约作用。在英国，在野党平时注意搜集执政党及其政府的缺点和劣势，并大肆渲染来抵制执政党，同时宣传自己的政策主张，千方百计争取选民。最厉害的就是“影子内阁”了。在下院选举中居于次多数的党，可以按现任内阁的编制，组成一个预备性的内阁，其党的领袖任首相，其他资深议员担任各部大臣，这样一旦执政党倒台，他们就能顺利上台。平日里，这些内阁诸大臣口对口研究现任内阁各部的问题，并进行评论和批判，向社会广为宣传，以树立自己的权威。在美国，反对党也可以利用在国会的立法权、议案审议权，对联邦政府实施牵制。另外如果在野党在国会中占多数议席，那么如果总统及政府的某些政策引起社会广泛不满并触犯了反对党的利益，它们就会启动弹劾程序把总统赶下台。1972年，民主党借“水门事件”向共和党总统尼克松发难，结果在众议院获得通过，尼

克松为避免被审判而被迫辞去总统职务。

（二）影响司法

司法公正是社会公正的最后一道屏障，所以世界各国都十分重视司法制度的完美。重视西方国家尊奉“三权分立”原则，行政权归总统、总理、首相及其领导的政府掌握，立法权属于议会，司法权则由各级法院实施。宪法赋予法院“司法独立”的特权，法院行使司法权时，不受任何干扰。确保法官具有独立公断人的身份，有的国家还规定法官终身制，而且法官任职后不能再以政党的身份进行活动，在党派之间要恪守中立。这些规定决定政党是不能直接领导干预司法工作的。但司法独立并不意味着“司法至上”，最高法院就可以为所欲为了。在实行政党政治的国家，政党是政治生活的核心，司法领域也并不是铁板一块，政党会通过各种方式对司法活动进行制约，这也是政党获取权威的另一个途径。

政党特别是执政党常常会在法官产生的方式上对司法施加影响。美国的法官的产生有两种方式，一种是由行政长官任命产生，联邦法院法官全部是经国会同意由总统任命的，少数州法院的法官是由州长任命的。从表面上看，法官的任命和政党没有什么关系，但是由于总统和国会都是政党操纵和控制的，所以法官的任命肯定打上政党的烙印。事实证明，总统在考虑人选时，总是会考虑到任命对象与总统所属政党的关系，也总是会首先从长期追随、支持或同情本党的那些法官中进行挑选和提名。据统计自1860年以来，共和党总统任命29名大法官，其中9名是民主党人；民主党总统任命29名大法官，其中3名是共和党人。总统的任命在参议院会上总是会得到本党议员的支持，而反对党议员通常会采取否决的态度，所以联邦法院法官的任命根本上是政治性的，是同政党政治息息相关的。仔细分析一下当上法官的人不难发现，他们本身都有过积极的政党活动经历，有的甚至在两党的政府中任过要职。如20世纪二三十年代以保守者著称的最高法院法官范·德万特，是由塔夫脱总统任命的，他本人早年做过铁路公司的律师，曾担任过怀俄明州的共和党主席，同时期的乔治·萨瑟兰法官则曾任过犹他州共和党参议员，是由哈定总统任命为最高法院法官的；而当时，首席法官休斯早年曾做过纽约州的州长，1910年被塔夫脱总统任命为最高法院法官，1916年因充当共和党总统候选人而离开最高法院，后又出任过哈定政府的国务卿，1930年由胡佛总统任命为最高法院法官。更有甚者，1921年，哈定总统还把前任总统塔夫脱任命为最高法院首席法官，主持最高法院长达十年之久。产生法官的另一种方式是选举。这基本上是州级法院法官的产生方式。这更离不开政党的活动支持。各政党总是把倾向或同情本党的人选为法官，而想当法官的人也明白，要想当选必须获得政党的帮助，否则就不会当选。

虽然最高法院是最高审判机关。但是司法机构除了法院外还包括检察院、司法部。如果法院的政党色彩较淡，那么这些司法机构的政党色彩就重了。在英国，立法权属于下议院，而司法权则属于上议院。上议院是英国的最高司法机关，受理各种民事、刑事案件。英国的上议院历来被保守党所控制，保守党会利用自己的地位对司法活动施加影响。在美国，司法部长在政府中具有重要的地位，它有执行全部联邦立法的权力。司法部长也是美国的总检察长和联邦政府的首席执法官。他在有关法律的事务上代表合众国；他在最高法院审理特别严重和重要的案件时亲临法院；他对各州和各准州所有司法辖区内的合众国检察官和执行官实行全面监督和指导。从这些规定看，司法部长对最高法院是有一定制约作用的，而他又是执政党政府的要员，是由执政党领袖任命的，这就为政党介入司法和检察活动提供了一个平台。

此外，政党还可以通过议会对司法权进行制约。议会通过立法规定了司法机关的组成和职能，并能通过实体法和程序法的实施来贯彻议会的政治意图。这一切都是由执政党控制的，因为离开了执政党的支持，议会的立法无法进行。西方国家的宪法一般都赋予司法机关司法审查权，显示了司法权的崇高地位。但是宪法又规定议会拥有修改宪法条文的最后权力。如果司法机构经常利用宪法中的这些条款来阻止议会有关法案的生效实施，议会认为有必要时便会利用宪法的有关条文，使法案通行无阻。另外在外交等问题上，如果政府认为此案涉及“国家利益”，司法机构对有关案件的审判要维护国家利益，服从行政机关的决策，以政府对外政策为准绳，绝不容许自行其是，按自己的见解来判案。这在处理国际间谍案、涉外贸易案时，表现尤为明显。这些情况都无法拂去来自政党特别是执政党的影响，从而使司法独立原则受到削弱 。

（本章完）