纸里包不住火，不论袁世凯如何煞费苦心地隐匿自己的政治野心，然而，从他的一系列实际行动中，一些政治嗅觉灵敏的人已经洞察其奸；而极少数反动小丑们也似乎从他身上发现了希望。1913年3月中旬，湖北商人裘平治希图通过劝进获得富贵，上呈总统府说，“总统尊严，不若君主”，请求“暂改帝国立宪，缓图共和”。
裘平治的想法同袁世凯完全一致，只是在袁世凯看来时机过早罢了。于是袁世凯决定显示一下自己的“革命性”，让那些散布“流言蜚语”的人看一看自己是如何坚持革命、忠于共和与民国的。19日，他下令查拿裘平治，声称：“共和为最良之国体、治平之极轨。”
“本大总统受国民付托之重，就职宣言，深愿竭其能力，发扬共和之精神，涤**专制之瑕秽，永不使帝制再见于中国，皇天后土，实闻此言！”
“不意化日光天之下，竟有此等鬼蜮朽为，若非丧心病狂，意存尝试，即是受人指使，志在煽惑。如务刀宽大，置不深究，恐邪说流传，混淆观听，极其流毒，足以败坏共和、谋叛民国，何以对起义之诸人、死事之先烈？何以告退位之清室、赞成之友邦？兴言及此，忧愤填膺。所有呈内列名之裘干治等，着湖北民政长严行查拿，按律惩治，以为猖狂恣肆干冒不韪者戒！”
其调门之高、态度之厉，即国民党人亦无出其右者。但果真严惩，便堵塞了劝进之路，以后谁也不敢出来吹喇叭抬轿子了，因此，他的“革命性”也就仅仅止于一纸命令而已，再也不见下文了。
1913年2月，依据临时约法，举行了中国历史上第一次国会选举。国民党所得议席最多，按约法精神应由该党理事长宋教仁出任内阁总理。3月20日，宋教仁却在上海遇刺身亡，全国大哗。
革命元勋孙中山、黄兴等指袁氏授意暗杀，袁世凯则予以否认；当时之证据指向时任国务总理赵秉钧涉嫌教唆杀人，而宋案凶手武士英则是共进社成员，属国民党阵营。宋教仁案成为历史之谜。
宋教仁被刺案发生以后，袁世凯与国民党的矛盾日益激化，愈演愈烈。他索性一不做、二不休，准备武力消灭国民党，扫除前进道路上的障碍。
发动内战，既需要钱，又需要枪，这在短时间内是难以办到的。为了做好军事进攻的准备，应付来自各方面的舆论攻击，袁世凯在筹划军事进攻的同时，仍然继续装腔作势，欺骗人民。
1913年4月8日，中华民国第一届正式国会成立，袁世凯派梁士诒为代表，到会发表了一篇非常漂亮的祝词，最后说：“诸君子皆识时俊杰，必能各抒谠论，为国忠谋。从此中华民国之邦基益加巩固，五大族人民之幸福日见增进，同心协力，以造成至强大之民国，使五色国旗常照耀于神州大陆，是则世凯与诸君子所私心企祷者也。谨致颂曰：中华民国万岁！民国国会万岁！”表达了他对民国对国会的无比“热爱”。
正式国会成立后，临时参议院解散。4月25日，参议院选举张继、王正廷为正副议长，国民党获胜。30日，众议院选举汤化龙为议长，5月1日选举陈国祥为副议长，他们是后来进步党的成员。
4月26日深夜，袁世凯命赵秉钧、周学熙、陆徵祥与英、法、德、俄、日五国银行团签订了“善后大借款”合同。借款总额为两千五百万镑，利息五厘，实收八四扣，只有两千一百万镑，四十七年还清，以盐税、关税和直隶、山东、河南、江苏四省所指定之中央税款为担保。
并附有三项特别条件：
（一）将来以盐税为担保借款，或与此性质相同之借款，银行团有优先权；
（二）凡领款凭单，须由审计处所属稽核外债室华洋稽核员会同签押，方能核准；
（三）于北京设盐务署，署内设稽核总所，由中国总办一员、洋会办一员主管，各地盐斤纳税后，须由该处华、洋经协理会同签字，方准将盐放行；盐税存于银行，非经总会办会同签字，不能提用。依据这个合同，帝国主义不仅榨取中国人民的脂膏，而且控制了中国盐政，财政也受到监督。对于这样一个条件苛酷的借款，袁世凯为了篡权复辟的需要，竟悍然下令签字。
借款消息一在报端披露，参议院正副议长张继、王正廷即连夜谒见袁世凯，意在阻止签押合同。袁世凯则百端推诿，谎称合同已经签字。张继、王正廷十分愤慨，于27日通电全国，指出借款悖谬有三：
一、不交正式国会通过，**立法机关；
二、竟许外国人为总办，丧失主权，召将来瓜分之祸；
三、政府擅借大宗外债，反谓前参议院已经通过，祸国殃民。最后宣言：“违法横行，至于此极！政府如此专横，前之参议院既屡被摧残，今之国会又遭其**，不有国会，何言共和！继等惟有抵死力争，誓不承认！”呼吁各省都督、民政长、省议会一致起来斗争，迫使袁世凯取消借款案。
此电一出，国民党的安徽都督柏文蔚、江西都督李烈钧、广东都督胡汉民和领袖黄兴立即通电响应，严斥袁世凯借款蔑视国会，违背《约法》，丧失主权，要求立罢此议；表示“一息尚存，此心不死，宁为共和之鬼，不为专制之民！”
袁世凯暗杀宋教仁业已引起公愤，这次秘密借款更如火上浇油。为反对大借款和声讨刺杀宋教仁而召开的公民会、联合会、拒债会如雨后春笋，数不胜数；揭露抨击袁世凯的函电文章目不暇接，读不胜读。全国各地沸反盈天，抗议借款与追究刺杀宋教仁案主犯的声浪完全交融在一起。湖北、江西、湖南、广东、安徽、江苏、奉天、吉林、陕西、云南、广西、福建、甘肃、贵州等省议会相继通电，斥责袁世凯藐视立法机关、坚决予以否认刺杀宋教仁。投入到这一行列来的，既有都督、名流，又有工人、市民、学生和绅商巨富。
在刚刚成立的国会内部也极不平静，许多议员因借款监督财政、干涉盐务，条件过苛，借款违法，先后提出反对和质询案。4月29日，参议院以借款未经该院通过，违背《临时约法》，议决无效。给了袁世凯一个迎头痛击。
5月2日，众议院议员四十人就政府违法借款一事，对赵秉钧和周学熙提出弹劾。参议院议员汤漪等人亦因借款关系国家存亡、条件内容秘而不宣，提出质问违法借款书，要求国务总理和财政、外交总长在一日内明白答复。
袁世凯既要对付国会，又要对付各地人民；既要从事“文斗”又要准备“武斗”，一时忙得不可开交。
5月2日，袁世凯把借款问题正式具文咨告参众两院，说什么此项借款条件，去年12月27日国务总理和财政总长曾向前参议院作过报告，均经表决通过，自系当然有效。不承认违法，妄图通过合法斗争取得国会正式认可。
为阻止舆论抨击，3日，袁世凯以外电报道为口实，发布所谓“除暴安良”的命令，诬蔑反对他的人“乘此煽诱，酿成暴动”，“扰乱和平，破坏民国”。命令各地官吏“遇有不逞之徒潜谋内乱，敛财聚众”，立予逮捕严究。妄想用恐吓手段迫使反对派放弃斗争。
5月5日，众议院特别召开会议，讨论善后大借款案，绝大多数议员认为政府违法签约，绝对不能承认，结果以229票对87票通过。旋将袁世凯的咨文退回，以示否认。参众两院议员吴景濂、林森等三百馀人立即将这一消息通告全国。
同日，参议员马君武等十多人通电宣布借款始末，谓去年12月27日赵秉钧和财政总长周学熙仅携借款情形说帖、合同大意和附录特别条件草稿出席临时参议院秘密会议，并未带正式公文，议员仅对少部分条款举手表决，其馀均未表决，连内容、性质亦不知道，会后临时参议院并无正式公文咨复政府。
当时临时参议院曾郑重声明，将来合同成立之前，政府必须提出借款全案，正式交院议决。周学熙亦明确答复说，商量妥洽后，当然提交院议。会议纪录证明，借款合同确实未经临时参议院通过。有力地驳斥了袁世凯硬说此案业经临时参议院通过的谎言。
还是这一天，柏文蔚、李烈钧、胡汉民和湖南都督谭延闽又联合发表了反对大借款的通电，内称：“借债关系全国人民负担，无论君主、共和，凡属立宪国，均须议院正式通过，方能议借。不意以号称民国、期限既终之政府，乃有悍然不经院议私借巨款之事，且举债至二千五百万镑之重”。“财权先亡，国本随之”，“海内外烈士前仆后继，躬冒万死，缔兹民国，而政府甘以断送于借款之下”。吁请各方面协力抗争，“毋使民国因借款而亡”。揭露了袁世凯的专制独裁，指出了借款对国家的危害。
接着，72名原临时参议院议员又以当事人的资格，通电证实了大借款的违法。国民党议员亦发布通告，表明自己决不承认违法借款的立场。
尽管谎言已被揭穿，袁世凯仍无所忌惮，命代理国务总理段祺瑞到国会答复质询。段祺瑞自有他的主意，竟也昂然赴会。答复质询时，整个会场热闹非常，有人质问为何不经国会讨论，非法签字；有人跳到凳子上大骂袁世凯破坏《约法》，欺凌国会；有人拍案高喊“打倒袁世凯”；有人向段祺瑞投掷墨盒，……而段祺瑞只讲借款案请求国会追认，对质询一概置之不理，态度极其蛮横。
5月7日，袁世凯又送交参众两院一个咨文，说：“此次签字，固有不得已之情势，且系按照前参议院表决之案始行定议，正可证明政府之尊重议会，何敢蹈蔑视国会之罪戾！更何敢稍存轻视国会之心！”诡称尊重国会，借款合法，企图蒙混过关。接着列举了一大堆“不得不反复声明”的手续上未完备的理由，以证明其没有一丝一毫的过错。最后扬言：“值兹财政艰窘，国际债权催逼更甚，借款一日不成，国本一日不定，此次合同签字，在势无可取消！”干脆采取进攻姿态了。
国会不承认借款合法，袁世凯在法理上就输了理。为把国会中的国民党势力打下去，他煞费苦心想了个以党制党之计，密令梁士诒、张一磨四处活动，用金钱收买统一、民主、共和三党议员，合组一个新党。4月30日，三党召开联合会，初步议定合并为进步党。在借款问题闹得正激烈的时刻，三党虽未正式合并，但被收买的议员已成为袁世凯的应声虫了。
他们或是为袁世凯辩护，或是在会下向国民党议员委婉疏通，再不然就无理取闹，采取中途退席、使法定人数不足、无法表决的办法，加以阻挠破坏。有些国民党议员看到政海波澜无法收拾，对武力讨伐袁世凯凯缺乏信心；再加上私心过重，舍不得丢掉议员位置，反对借款的劲头远不如开始时大了。
进步党正式成立于5月29日，推举黎元洪为理事长，梁启超、张謇、汤化龙等九人为理事。其党纲是：采取国家主义，建设强善政府；尊重人民公意，拥护法律自由；顺应世界大势，增进和平实利。对于时局，该党主张：拥护袁世凯为正式大总统候选人；改组现内阁；先选举总统，后制定宪法；大借款在今日之财政上不能反对，只可监督其用途；宋教仁案则以法律解决之。该党的现行政策是有利于袁世凯的，但其根本目的则是想把袁世凯导人并约束在资产阶级民主政治和法治的轨道之内，同袁世凯仍是两股道上跑的车。不过，他们的想法在袁世凯那里照样通不过。
对国会以外的反对势力，袁世凯主要是靠接二连三的命令进行压制。5月7日，首先申令军人不得附和革命，要各将领严加防范。8日，通电申斥带头反对借款的李烈钧、柏文蔚、胡汉民和谭延闾，说：“都督为现役军官，有绝对服从之义务；民政长为行政长官，有服从中央命令之义务，万国通义，讵尚未闻！该都督、民政长等近日电文多出于职任范围之外，竟置行政系统于不顾。该都督等亦有属官，如相率效尤，何以为治？且唆同僚以抗争，陷国事于危险，雌黄信口，更非身列军界政界者所当为。”
“似此张皇宣告，荧惑人心，国事更将何赖？”9日，命令各地长官：“遇有开会聚众、散布浮言、潜谋内乱者，立予查拿惩办！”13日又发布了同样的命令，气焰十分嚣张。
对付国民党光靠恐吓不行，只有战争才能解决问题。所以，袁世凯对军事准备工作抓得很紧。4月28日，五国银行团为适应袁世凯的急需，首先交付五十万镑。袁世凯立刻将其中一部分分发张勋等部。5月5日，命李纯的第六师由保定南下河南信阳，着手军事力量的部署。次日，又亲自在总统府召开秘密军事会议，确定了对湖南、江西、安徽、江苏四省作战，以湖北为主要策源地、海军策应沿岸的总方略。攻击的重点为江西、江苏，进攻的主力，京汉线是李纯部，津浦线是张勋部和北洋军第五师。10日，李纯部由信阳再次南下，移驻武昌，摆好了沿江东下进攻江西的态势。东路同时加紧了南下的准备。
在装备方面，袁世凯除了令各军工厂日夜赶造武器弹药外，还从外国订购了大批枪械弹药。军火买办商雍剑秋想兜揽军火生意，发一笔横财，竟助纣为虐，无偿地贡献给袁世凯步枪六千支、德国式大炮十门。袁世凯接收后立即奖励雍剑秋一枚三等文虎章。通过雍剑秋的活动，德国又送给袁世凯一万支步枪、二十门大炮和一批手枪。袁世凯喜出望外，对德国感激不尽。
此外，袁世凯还用巨款收买南方高级军官，使之倒向自己。他曾派人送给柏文蔚一百万元的交通银行支票，被柏文蔚拒绝。但那些毫无气节、见钱眼开的人，如江西的陈廷训等人，都被收买过去了。
经费有了，武器有了，军事力量也部署得差不多了，5月21日，袁世凯气势汹汹地命梁士诒、段芝贵、曾彝进传语国民党人：“现在看透孙、黄，除捣乱外无本领，左又是捣乱，右又是捣乱。我受四万万人民付托之重，不能以四万万人之财产生命听人捣乱！自信政治军事经验、外交信用不下于人。若彼等能力能代我，我亦未尝不愿，然今日诚未敢多让。彼等若敢另行组织政府，我即敢举兵征伐之！国民党诚非尽是莠人，然其莠者，吾力未尝不能平之！”
梁士诒叫曾彝进以个人资格转告，袁世凯不允，高叫：“即说是袁慰亭说的，我当负责任！”公开叫嚷要对国民党实行武力镇压，猖狂至极！
岑春煊、伍廷芳等人见时局严重，恐战端一开，造成南北分裂，特派代表人京见袁世凯，进行调和。袁世凯对岑春煊的代表蓝建枢说：“今日并非调和南北问题，乃系地方不服从中央，中央宜如何统一问题。宋案自有法院，借款案自有议会，我与岑君等皆不能说话；君系现役军人，尤不能说话。至李烈钧等为地方长官，于行政之系统上，中央不能不求统一之法。”
不准调和，定要用武力讨平不服从他这个中央“正确领导”的反对势力。
袁世凯处心积虑地要消灭国民党，使越来越多的人怀疑他不是真心拥护共和，而是阴谋复辟帝制。5月下旬，《大陆报》记者弥勒为此专门访问了他，问其主张何种政体。
袁世凯说：“自以共和政体为主张！盖共和既已告成，而又欲适用他种政体，其愚孰甚！”
记者问：“近有人评论总统并不实心赞成共和，拟复君主旧制，有是事乎？”
袁世凯郑重答道：“予知此种谣传自不能免；然既为公仆，岂能逃诽谤乎！此种问题，当留之以待后人之解决。余既为民国办事，必当尽余之能力，以求民国之成功！倘有破坏之危险，决非自余而生，必由于一般暴徒以破坏国家为主义者也。”“余欲为华盛顿，非拿破仑也！”
记者问中国当前最重要的问题是什么？
袁世凯说：“对内对外均以和平，此为最要之事。”
记者又问此次反对中央，欲为第二次革命之情形。
袁世凯答道：“此种人已有革命习惯，无建设思想，无实地经验，不识中国大势之真相。然人民必不助其所为。大概此种人可分为两种：第一种已得政府酬报或官职而不满意者，第二种尚未得政府酬报或官职者。”
这一席答记者问，通篇都是谎言。谎言在野心家那里总是与阴谋联系在一起的。他把自己标榜为共和制度的坚决维护者，把国民党人诅咒为专事捣乱的“暴徒”，施放和平烟幕，就在于制造舆论，先声夺人；麻痹对方，先发制人，届时一举将国民党势力歼灭。
国民党的多数上层人物如孙中山、黄兴、汪精卫、蔡元培、胡瑛等均抱存和平解决问题的幻想，汪精卫、蔡元培特地约见孙中山、黄兴商谈。汪精卫提出解决办法三条：一、举袁世凯为正式总统；二、袁世凯在临时期内不撤换都督；三、宋教仁案将来仅罪至洪述祖、应桂馨，不再往上追究。孙中山、黄兴、蔡元培无异议。汪精卫即请赵风昌等人转托张謇出面调和。
袁世凯已下定决心消灭国民党，对调和根本不加考虑。可是无端地发起军事进攻，未免显得师出无名，暴虐无道。袁世凯决计将李烈钧、柏文蔚、胡汉民撤职，狠狠刺激一下国民党人的反抗情绪，促其首先采取军事行动，将挑起内战的罪责和暴徒的罪名扣到对方头上。
6月9日，他以李烈钧无术维持、不孚众望为由，免去其江西都督职务；任命黎元洪兼领江西都督事；贺国昌护理江西民政长；欧阳武为江西护军使兼第一师师长，节制江西所有陆军；陈廷训为江西要塞司令，节制湖口、九江一带江防部队，直属陆军部管辖。
国民党人不悟，汪精卫、蔡元培仍声言前议三条办法不变。张謇“鉴于汪、蔡维持全局之诚“，又觉得“总统既不成问题，则技术之问题解决较易”，愿充当调停人，遂于6月13日致函袁世凯，告以三条办法，并向袁世凯提出，周予儆案不要再传黄兴，广东、安徽、湖南都督不能再撤，申诫军人不得干预政治，通令为孙中山、黄兴分辩，请汪精卫、蔡元培入京，劝告本党议员在选举正式总统时保持稳静一致，请袁世凯接受。
6月14日，袁世凯又免去胡汉民的广东都督兼民政长职务，任命陈炯明为都督，陈昭常为民政长。16日，袁世凯复电张謇说：“自共和成立以来，待遇伟人（指孙中山、黄兴），倾诚结纲；即有以过于将顺来相诮责，在所不顾，方谓敬人者人恒敬之耳。其依附伟人诸辈，气焰熏灼，俨同贵胄，亦不惜屏声忍气，曲予优容。而经年以来，彼党执拗，动辄骂人，肆意诬蔑；凡与鄙人稍有情感者，莫不吹求痛击，体无完肤。然且抱定不较之心，隐忍迁就，以冀其悔悟，非有所畏也；特以国计民生，不堪再扰，故降心相从耳。不意国会将开，党争激烈，适有变故，借为大题。北伐乍闻，逢人辄告；煽乱之使，日有所闻；以及军事会议，暗杀分途，种种奇闻，现于沪上。调入络绎，名曰维持，而暴烈进行，仍不住手。无非甘心鄙人，破坏民国。即不为一身计，宁不为一国计？为公为私，退无馀地，惟有行吾心之所安而已。倘伟人果肯真心息兵，我又何求不得！如佯谋下台，实则猛进，人非至愚，谁肯受此？”
6月30日，袁世凯又免去柏文蔚的安徽都督兼民政长职务，以孙多森为民政长兼署都督。
李烈钧、胡汉民、柏文蔚是握有一定军事实力的国民党的重要人物，袁世凯将他们免职，已是司马昭之心，路人皆知。在其步步紧逼之下，一场激烈的搏斗势所难免了。