文件又称公文、公务文书，是指行政机关、社会团体、企事业单位在行政管理活动或处理公务活动中产生的，按照严格的、法定的生效程序和规范的格式制定的具有传递信息和记录事务作用的载体。公文在维持机关团体和单位的正常运转和上情下达、下情上达方面有着不可替代的作用。
一是指导作用。公文是上级机关对下级机关的工作进行领导与指导的一种工具，上级领导机关通过制发公文来部署工作，对下级的工作进行具体的领导与指导。二是管理作用。公文具有管理公务的基本职能，各机关通过制发公文来表达意图，传达、组织、协调、指挥、控制等各方面的意向，实现起管理职能。三是规范作用。一方面，公文是法律规范的体现形式，而法律规范是人们的行为准则。另一方面，法律文件是我们进行各项工作、开展各项活动的基本依据。四是沟通作用。上下级或平行单位利用公文开展工作、交流信息。五是凭证作用。公文具有法律效力，可以作为办事的依据、工作的指针。同时，公文也是机关工作的记录和保存。
正如办会一样，公文的使用也有着严格的尺度，把握不好也常常陷入“文山”的误区，产生相当大的副作用。
1以文件落实文件。有一则典型的以文件落实文件的形式主义标本——“的通知”。这则《通知》的题目是：“关于转发《中共××市委××委员会关于转发〈中共××省委××委员会关于转发〈中共中央××委员会关于开展向×××同志学习活动的通知〉的通知》的通知”。这种像是弯弯绕的东西真是让人啼笑皆非！
2应付差事。在信息技术发达的今天，伴随着各类办公软件、网站的开发，一些地方打着“信息化办公”的旗号，又开始了以文件落实文件的“创新”。很多地方部门、单位一接到上级文件，照搬照抄，改他几处，便在网上“发各乡镇”、“送各部门”等；又或是几日不见上级文件，制定几个烦琐而无关紧要的文件、报表，生怕给人“工作不忙”的印象，又怕下级单位无事可做或做事找不到方向。结果是基层单位干部忙于应付，要么开个会研究一下，要么拟个文落实了之。
3文件印发草率无度。有三则典型真实例子可见一斑。一是某省市一个选手在全国近年来的一个选秀活动中，一路顺风顺水入围晋级。为让此选手继续前行，该选手所在县市的宣传、共青团、工会等组织联合下发“红头文件”，要求辖地内的手机持有者，一律向活动指定地方编发支持短信，确保该选手的短信支持率！二是2006年4月， 湖北省汉川市日前发生一桩怪事：市政府办公室下发“红头文件”，给市直机关和各乡镇农场下达喝酒任务，全市各部门全年喝“小糊涂仙”系列酒价值总目标为200万元，完成任务的按照10%奖励，完不成的通报批评。三是2010年安徽和县举办了第3届蔬菜博览会。开幕前，组委会办公室为了保证开幕式和演出活动圆满成功，在《关于参加蔬博会开幕式有关纪律要求的通知》中，要求各镇、县直单位观众：“为了保证……圆满成功……每个节目的上下场都要热烈欢迎、鼓掌。”
“喝酒”、“发短信”、“热烈鼓掌”三份“红头文件”虽出现在不同地、不同时、不同事上，但绝对是重视的原因，才都用了形式正统、行之有效、少有非议的“红头文件”。不难看出，此足以反映出少数县市对“红头文件”管理的散乱现状。真是让人欲笑又止、欲说又罢，既感滑稽，又感无奈！“红头文件”具有很强的规范性、严肃性和权威性。上述“红头文件”只是顾及局部范围，只是站在“某一县市”这样一个“高度”看问题，忽视了“红头文件”应具有的“公”字性，忽视了“红头文件”仅有相对的，所谓的“合情合理”是远远不够的。在市场经济逐步完善的今天，用出台的“红头文件”来保护某一局部团体利益，已是离谱荒诞，更悖以人为本原则，也只会产生一些诸如“虚假短信”和不由衷的“掌声”，是一种短视的、典型的地方保护主义的产物！
以文件落实文件的形式主义的东西大概有如下特点：
1“套”。就像上面的“的通知”，级级转发，只须将发文主体和收文对象更改一下就行，上文《通知》从中央到地方“的通知”式地“套”了四次，如此套法，并不罕见。
2“搬”。比如上文《通知》中的主要内容应该在“附”中，一级级“附”着照搬下来，既省时又省力，并且“落实”上级文件精神还不会走样，一举多得的事谁都会干，便干出了“的通知”。
3“推”。“请结合实际，认真贯彻执行”，将任务推给了下级，下级的“结合实际”的空间巨大，哪有不“认真”的。其实，上级也许只是说说而已，并没有过高要求，但这样说说，就等于白说，任务就这样在“的通知”的“白说”过程中做“完”了。
4“空”。就是说上级布置的事项本身就是空的没有价值的，更没有必要发文；但还是发了文，下级亦照发不误。由于没有落实的价值，下面就搞“空”对“空”，走走过场，你好我好，万事大吉。
再看一则典型的例子，某省会的市委于某年某月新出台了《关于进一步加强领导者作风建设的意见》，要求文件要提高针对性、时效性和指导性，除重大决策部署外，市委、市政府文件一般不超过三千字。会议要减少数量，控制规模，会期一般不得超过半天，一般只安排一位领导讲话，时间一般不超过一小时。确定每月最后一周为“无会周”，确保领导者集中时间和精力下基层调研或处理重点问题。
多年来，各地各级治理文山会海顽疾的各类文件和各种会议，是形形式式，名目繁多。总计起来，可算得上是治理文山会海的“文山会海”了。然而，其作用并非预期，且收效短暂，“风头”过后，文山依旧，会海如故。
究其原由，问题还出在这些治理的文件和会议本身。一是照搬“套式”，其大多为改头换面，老店新开，无多少“根治”的办法。二是可行性不足，“作秀”的痕迹明显。就说该的这次动作吧，规定文件“不超过三千字”、会期“不超过半天”、讲话“不超过一小时”，这些看起来，似乎很具体、很详实。其实，如何执行、如何监督都是个难题。总不至于让执行者和监督者，整天都拿着“计数器”、“秒表”去工作吧！
再说，该市“用文件纠正文山、用会议整治会海”，而且谋求以此做法，让领导者从文山会海中抽身下基层，这样的“文件秀”，不能不视为又一种形式主义。领导者能不能下得去基层，关键是思想中有没有基层，头脑里有没有群众。如若没有，就是文山搬了，会海填了，也还必然是坐在办公室里，听听回报布置，打打电话指挥。可见，用此种形式主义的官僚作风，又怎么可能整治得了彼种高高在上的官僚风气？
文山会海问题，表面上看，是属工作作风范畴，实际上，应是思想作风的内在体现。“心病”还需“心药”治。要根治文山会海，从宏观上看，必须在改善行风、政风，改进干部作风上下功夫，在建立健全干部作风行为制度、干部考评机制和监督问责机制等方面做文章。从微观上说，必须改革传统的工作思路，发挥电子信息和数字化的优势，用电子邮件、网络视频，贯彻上级部署，按排面上工作。对于共性难题，深入基层了解，亲临实际调研；对于具体工作、个性问题等，实行“一线”指挥，现场解决……
诸如此类，若能到位，别说“三千字”的文件和“半天”的会议，就是不发文件、不开会，工作都照做，效果可能还会更好。各地如都能这样，又何需要纷纷进行治理文山会海的“文件秀”？
文山会海，既造成巨大的人力物力浪费，又可能成为腐败的温床。根治文山会海，克服官僚主义，必须动真格，既要“痛究”，更要“问责”。