第43节 我们的阿喀琉斯之踵
阿喀琉斯是古希腊神话中一位颇有独立意识的近乎完美的英雄，其惟一的致命缺陷就是他的脚后跟。据说他在出生后，被他的妈妈海洋女神抓住脚后跟倒拎着在冥河里浸过一遍，全身得以刀枪不入，而没有浸到冥河之水的脚后跟就成了他身上惟一的弱点。在后来的特洛伊之战中，所向无敌的阿喀琉斯终于被一支阿波罗之箭射中了脚后跟，从而丢掉了自己的性命。后来，人们就用“阿喀琉斯之踵”来形容令人致命的弱点。
在我们的政府危机管理中也存在着一个致命的阿喀琉斯之踵，那就是对危机事件的预防。2004年2月5日晚7时45分，北京密云县密云公园中发生的严重的游人踩踏事故，用37人死亡、15人受伤的惨痛代价说明了这一点。
谁也没想到，就在元宵节之夜会发生如此惨剧，原本热闹喜庆的迎春灯展竟然会夺走37条活生生的生命——他们当中大多是女性与孩子！
其实，事故原因并不复杂：元宵节观灯游人骤增造成密云公园人员拥挤，一位游人在公园桥上不慎摔倒，引起身后游人拥挤踩踏，最终酿成37死15伤的悲剧。
事故发生之后，中央领导马上做出重要批示，北京市领导亲赴现场指挥部署，各单位部门火速救援。政府部门在事故发生之时回应如此迅捷，说明政府对于突发危机事件的处理能力已经比处理“非典”危机要成熟稳健的多。但是，这场恶性事故仍然暴露出当前我国政府公共危机管理中存在的一个极大的“阿喀琉斯之躔”，即缺乏对危机预防与危机准备的足够重视。
这场悲剧给我们的警示与发生在2003年的SARS危机给我们的警示一样深刻。在不少人眼中，成功的政府危机管理只是意味着在危机事件爆发之后政府有关部门能够及时应对，殊不知，当代政府危机管理的精义在于危机的预防与准备。
根据国际经验，当代政府危机管理应该是一个由危机预防、危机准备、危机回应与危机恢复四部分组成的循环。危机预防与危机准备意味着采取前瞻性措施，预先减少危机发生的概率与降低危机的可能危害，危机回应与危机恢复则指在危机爆发之后采取措施缓解危机的破坏力并减少损失。当代危机管理的实践证明，随着危机可能危害的日益膨胀，危机预防与危机准备已经成为公共危机管理的重中之重，越来越多的国家选择投入大量人力、物力、财力用于危机预防与危机准备，力求未雨绸缪，防患于未然。
密云踩踏事故虽然是突发性的，但却是可以预见到的。此次密云灯展从2004年正月初十开始，2月5日元宵节之前平均每天的游人数为3000左右，而元宵节当天游人数突破3万。事故发生地点彩虹桥既长又窄，最窄处不过3、4米；人数骤增十倍加上彩虹桥特殊的路况，便大大增加了踩踏事故的发生概率。问题是，元宵节游人增加是可以预见的，彩虹桥的路况是可以勘察的，踩踏事故也并非百年一见的稀罕事，但为什么有关部门没有预先想到人员拥挤可能造成踩踏事故呢？答案很简单：有关政府部门根本没有未雨绸缪、防患于未然的意识，他们更不会知道事先该采取什么样的危机预防与危机准备措施。
在美国、加拿大等国家，每当举行大规模的文化娱乐活动，政府中的突发事件管理机构都会事先采取措施（如安排疏导人员、增设临时通道、准备消防急救设备等等），防范因为人员拥挤可能发生的种种突发性危机事件。而在我国，春节、元宵节这样的传统节日往往是大规模文化娱乐活动密集的时期，也是踩踏等类似突发事件的高发时段，相比之下，我们的危机预防与准备工作则显得远远不够。
我们可以想象，如果密云有关方面在举办灯展活动的同时做足防范工作，事先多了解一下展览现场的状况、多增加一些疏导人员、多安排一些临时通路、多准备一些急救设备，或许这场恶性踩踏事故就不会发生。
然而，悲剧终究是发生了，死去的人终究不能再活过来，若干个家庭的悲剧已经无法挽回。痛定思痛，我们只能希望有关部门能够吸取此次惨痛的教训，及时消除危机预防与准备这个公共危机管理中的“阿喀琉斯之踵”，建立一种有效的危机防范和准备机制。
建立有效的危机防范和准备机制，组织者（管理者）首先要把可能的结果往“最坏处”设想。越是在欢乐的时候，越要这样做。一座桥很窄，不能以为“应该不会有事吧”，而是要多想想“出事了怎么办”，中国人多，向来喜欢热闹，从众心理比较强，这样的国情、民情要求组织者在举行公共活动时必须考虑到最坏的结果，不容有任何的侥幸和马虎。在当前和以后，政府应对所有的公众聚集场所开展全面检查，要查相关活动是不是按照有关规定批准或者备案，要查有没有周密的活动方案和突发事件应急救援预案，要查各项安全保卫措施是否健全和到位，要查活动场所的设备、设施运转是否符合安全条件。
建立有效的危机防范和准备机制，还要有紧急状态下的应急预案。2004年年初，北京宜家家居接到警报：宜家家居内有爆炸物（后来证明是一场虚惊）。接到报告后，该商场立即启动了执行代码为1000的行动计划，很短时间内，在员工的指挥下，顾客得以有条不紊地撤离，上千名顾客、员工在疏散过程中无一受伤。我们期待，每个公共场所、每次大型公共活动都有像“宜家”这样的紧急预案，从应对“万一”出发，把各种可能发生的问题想在前面，把可能采取的各项措施做在前面，让实施预案的监督检查走在前面。当突然事件发生后，能够立即拿出一套现成的、已经演练过的方案来应对，不至于手足无措，加剧损失。
逝者长已矣，生者当思之。愿密云惨剧中37条生命的消失为我们敲响久鸣的警钟。
第44节 一根救命的稻草
2004年6月24日国家审计署审计长李金华向全国人大常委会提交“审计清单”之后，公众对相关部门和责任人的质疑、追问就不绝于耳。无论审计报告怎么表述，其中所传达的信息足以令公众对有关部门产生不信任感，并引起是否存在贪污、受贿、挪用资金等诸多猜疑。如果这种不信任感在民间任意酝酿和发酵而得不到有效的控制，最终的结果将是伤害政府公信力，引发针对这个政府部门的危机。因此，如何应对危机，化解压力，考验着政府及其部门的危机公关能力。
2004年7月6日《人民日报·海外版》刊登了国家体育总局就国家审计署“审计清单”中“国家体育总局动用中国奥委会资金”的答问。从这份答问来看，审计报告中“国家体育总局动用中国奥委会资金”的表述并没有太大问题。我们现在暂且不论这份答问能否彻底消除人们心头的疑问，而是从体育总局的表现来分析政府部门危机公关能力薄弱的地方。
从“审计清单”公布到7月5日回答记者提问这10多天里，体育总局一直没有对“动用中国奥委会资金”问题予以正面回答。工作人员甚至说：“我们认为这个没有更多可说的。”于是，有一些媒体在不甚了解情况之下，将“动用”升级为“滥用”、“贪污”，并由此引起国内外媒体的连锁报道，种种混淆概念的提法越来越多。可以说，事态这样发展，责任并不完全在媒体，主要还在于当事方正面解答的动作太慢，信息披露不够充分。
从答问报道来看，直到有记者带着海内外读者来信来电走访体育总局时，有关人士才对“审计清单”中的问题予以解答。不过令人遗憾的是，他们没有采用召开新闻发布会的方式广而告之，仅仅是发表了一篇文章，其影响力显然是不够的。由此可见，在信任危机面前，体育总局不仅缺乏化解的主动性，相关的技巧也不娴熟。
我们都知道，政府机构是由人来组成的，政府的决策与政策的落实，都要靠人来实施和完成。既然人无完人，人非圣贤，那么，政府的决策失误、违背民意、侵犯民权等错误和过失自然就在所难免。当政府机构说错了话，做错了事情，理所当然会受到职能部门的问责、具有良知和理性媒体的质询，以及公众的批评指责。这种公众的不信任，无疑会动摇和影响人民政府的公信力，从而使政府机构面临着政府危机。怎样应对这种危机，采取何种手段和措施，平息事端，驱除疑惑，实行自我拯救，自我完善，委实是一种智慧，是一种能力。如果只是一味逃避，不主动进行危机公关，那么政府有可能被拖入尴尬的境地。而体育总局无疑已经尝到了这种尴尬的滋味。
政府在危机面前解答群众的疑问只是政府危机公关的一个细节，一个政府真正的危机公关行为，应该是政府机构运用传播手段协调其与公众及社会环境关系的一种行政活动。在政府危机公关活动中，政府公关不仅是充当政府发布公共信息的“宣传部门”，它的积极作用还要表现在：通过健全和完善政府与公众的沟通渠道和传播机制，及时、广泛地了解民情民意，提高政府工作的透明度，鼓励公众积极地参政、议政，实现政府和公众之间的双向沟通。在国家发生突发事件时，及时启动公关危机处理机制，迅速处理公关危机，能够提高公民对政府的信任度和支持率。
但是，在我们现在的政府危机公关中，有很多政府却并没有意识到以上几点，他们常常犯了很多不应该犯的错误，如下面四种错误就是我们的政府在处理危机时经常出现的：
一是进行信息保密，自力更生战危机。例如，在“非典”危机的初始阶段，为了减少恐慌和安定人心，一些地方竟然作出了强制人们不准戴口罩的决定，有的甚至研发“控制不良短信息传播”的软件，以限制民众利用手机短信进行非典疫情的交流，从而更加引起了人们的恐慌。
现在回过头看，这些安排是多么地缺乏智慧。与此相反的是，一些西方国家在解决这一矛盾时通常会聘请外部的专家顾问帮助解决问题。这些“外部人”来自大学、研究机构、咨询公司，他们不受任何“既定”思维的约束，他们带来的是新的视角，新的逻辑，新的对策，他们常常能够使决策出现柳暗花明的气象。但是，我们的政府部门似乎总是不大愿意让“外部人”参与决策。保密的考虑是原因之一，但更多的还是缘于政府过分相信自己处置危机的能力，“政府万能”，这是许多官员根深蒂固的理念。当然，我们注意到，在这次“非典”危机趋于严重的阶段，我们的政府部门已经开始重视“外部人”的参谋作用，除许多医疗专家被吸收参与疫情控制的决策外，一些心理学家、社会学家也成为了政府抗击“非典”战争的高参。事实也证明：无论有多少难处，透明信息，外扬“家丑”，都是应对危机的明智选择。
二是反映迟钝、缺乏诚意。政府一旦犯了此种错误就会错失公关自救的良机，且经常由于刻意掩饰，越描越黑，国家体育总局面对“审计清单”的表现就属于此类。体育总局动用奥委会资金，甚至挪用其盖职工住房，一旦被国家审计局曝光，自然会引发公民的信任危机。可是，自6月24日李金华审计长向全国人大常委会提交“审计清单”，直到7月5日，时隔十多天后体育总局才作出反应，而且这种迟滞的反应依然是态度暧昧，没有说清实质性的情况。后来为了不去澄清事实，竟把这种问责和质疑同影响即将出征的奥运会比赛联系起来，抬出“应避免造成对备战、参加雅典奥运会和筹备2008年奥运会的负面影响”这样的“大帽子”，这样做的结果导致了媒体和公众更猛烈的批评。
三是滥用权力导致矛盾激化，失去人们的信任。海宁市政府对于公民吕海翔的“不寻常”死亡事件的危机公关即是如此。
2004年5月19日晚，浙江海宁人吕海翔死亡。对于吕的死因，海宁市公安局认为，当晚吕在歌厅包厢内有猥亵行为，被警察当场查获。在等待警车时，吕趁警察不备，突然纵身跳入路旁洛塘河向对岸游去，最后溺水死亡。但死者家属却质疑警方溺亡结论，认为死者受到过非法殴打。
虽然检察院方面认定“至今未发现公安民警在执法过程中有滥用警械、刑讯逼供等违法行为”，但死者亲属却发现尸体上有大面积淤紫且认为是钝器所伤，要求进行尸检。面对公民的合理合法的要求，市政府方面未能与之建立坦诚沟通的机制，反倒采取强硬手段，如官方发布措词强硬的消息、派出警力加强巡逻，以“威慑”示众等，结果更加剧了群众的不信任感，以至于群众集结，事情越闹越大，最后发生了堵塞交通、“抢尸体”事件，让公众更加怀疑政府是否在刻意掩盖什么，使得这种信任危机进一步恶化。
分析这场政府危机公关造成被动的根本症结，并非应对危机的公关技术不过关，实质还是缺乏坦诚的态度，不能秉公办事，真正做到情为民所系，利为民所谋。
四是针锋相对，打击报复。在这种做法中，湖南嘉禾县的领导的做法最具有代表性。嘉禾县因为强制拆迁事件激起了公众的义愤，央视《东方时空·时空连线》知道此事后，制作了一个有关嘉禾强制拆迁事件新闻访谈录，且先后进行四期相关报道，一时间引起舆论哗然。当地政府不仅不以此为虑、以此为戒，反而由市委宣传部长、嘉禾县委书记组成“公关组”赶赴北京，决心讨回“公道”。这种“公关活动”似乎也见了“效果”，《时空连线》第二期有关嘉禾的节目就受到干扰未能重播。这给了嘉禾主要领导一个错觉，以至于他们以为自己可以一手遮天，翻云覆雨，媒体“就是那么回事，不必太害怕”。但事实是，由于嘉禾的“公关”，央视决定改变工作策略，由集中到分散，由内到外，由明查变成了暗访。同时，嘉禾的顽固不化也激起了更多媒体的声讨，结果，媒体的猛烈炮火，导致嘉禾县政府受到更大的压力。当地官员不得不坦言，“到了监督的后期，嘉禾县的官员知道大势已去，无论怎么强大的公关工作都不能摆平媒体了”。于是，只好在行政问责公关活动中铩羽而归，相关责任人受到了严处。嘉禾的教训正在于自己犯了错误非但不承认，而且对他人的报道宣传立即针锋相对，打击报复。最终落得个“四面楚歌”的下场。
政府危机公关能力是一种品质，一种坦率、坦白、坦然的品质，一种诚心、诚实、诚信的品质。很多政府危机公关之所以失效，其根本在于不老实，不坦诚，与政治品质有关，而与手段无干。自己做错了事，不是勇于担当，闻过即改，从善如流，而是文过饰非，工于心计，或态度暧昧，或强辞夺理，或玩弄伎俩。事实最终证明，这种不负责任的行为只能是聪明反被聪明误，搬起石头砸自己的脚。事实还将证明，在现代公共事务管理中，一个成功运营的政府必须要学好危机公关这门必修课。
第45节 危机管理在各国
由于世界各国国情不一样，社会、历史发展条件不同，因此，在构建危机管理机制方面，各国各有各的特点，存在着很大的差异。本节中，我们列举了美国、俄罗斯、以色列等几个典型国家的政府危机管理机制，供读者了解。
◎美国的危机事件处理机制
美国危机事件处理机制的特征是“强总统，大协调”。它是一个以总统为核心，以国家安全委员会为中枢，中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室、白宫情况室相互协作的综合体系。
美国的危机处理机制因时代不同，面临的任务不同，因而在体制、结构上也有所不同。20世纪90年代以后，美国的危机处理机制的主要特点是增加部委协调机构，增加专业性危机处理机构。经过“9·11”事件后，美国又对整个危机处理机制进行了大幅度的调整。
·立法
1803年发生在新罕布什尔州的一场罕见大火，促使美国国会通过了火灾法案，这是美国历史上第一个与危机事件处理有关的法律。在此后150年里，美国国会陆续通过了125项针对相关自然灾害作出紧急反应的减灾法律，不过这些都是单项法，还没有形成一个完整的法律体系，1950年是美国危机管理立法的一个里程碑。这一年美国国会通过了第一部统一的联邦减灾法案，融合了过去的单项法，使危机管理工作得到初步统一。1988年，美国国会通过了具有重要意义的罗伯特·斯塔福减灾和紧急援助法案，它是美国迄今最全面的减灾法律，对联邦政府在减灾、预防、灾后重建等方面的危机管理工作制订了指导细则。
在美国立法中，适用于危机管理的法律、法规和法案除了上面提到的外，还有很多，《国家安全法》是最重要的一部，此外值得一提的还有《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》。《全国紧急状态法》于1976年经国会通过，对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了明确规定。该法规定，当出现联邦法规定的可宣布紧急状态的情况时，总统有权宣布全国进入紧急状态；在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规；一旦紧急状态终止，这些法规也将随之失效。根据该法和其他相关法规，从1979年到1990年，美国先后有11次宣布进入全国紧急状态。
2001年布什总统曾先后两次宣布进入全国紧急状态：一次是针对伊拉克；一次是针对“9·11'’恐怖袭击事件。美国各州也都有州紧急状态法，州长或市长有权根据法律和危机事态宣布该州或该市进入紧急状态。作为受恐怖主义威胁最多的国家之一，美国极为重视反恐怖主义法的制定。1996年国会通过了《反恐怖主义法》，这项法律在“9·11'’事件后，美国对恐怖主义采取打击措施时派上了用场。
2001年10月25日，美国国会通过《反对恐怖主义法案》修正案，极大地加强了美国联邦执法机构的权力。根据该法案，美国司法部长有权把涉嫌恐怖活动的非美国公民永久性关押在美国监狱中，包括联邦调查局在内的所有联邦警察人员将有权窃听恐怖嫌疑分子在美国的所有电话。另外，美国情报机构有权查阅嫌疑犯及其律师提供给联邦大陪审团的秘密口供。这项法案自“9·11”恐怖袭击事件发生后，已几经国会修改。修改后的法案规定，司法部长必须每隔6个月审查所有非美国公民在美国的关押情况，并向国会提出有关恐怖主义情况的书面报告。
·机构设置
——国家安全委员会。它是美国国家安全与危机处理的最高决策机构。
——危机决策特别小组。比起国家安全委员会，它具有规模小、层次高、反应快、保密性强的特点。
——中央情报局。主要职责是向总统和国家安全委员会提供有关危机的情报及对策建议，协调国内相关情报机构的工作，在境外采取“隐蔽行动”，执行特殊任务。
——国务院。出现危机事态时，国务院一般对外代表美国政府进行危机谈判，对内向总统和国家安全委员会汇报国际危机形势，提供对策建议。
——国防部。在危机处理中，国防部主要负责搜集、分析和汇报军事情报，执行危机处理过程中的军事行动和事务。
——白宫办公室。是总统的私人政治智囊。
——白宫情况室。任务是对全球安全形势进行全天候监视和预警，为总统、国家安全事务助理和国家安全委员会其他成员及时提供情报和信息保障。
——联邦调查局。是美国国内危机处理机制中的龙头老大。
——移民局。隶属于美国司法部，专门处理移民、外国人出入境、边界事务、难民审查、非法雇佣等等事务。
——美国社会保障局。与美国移民局紧密配合，负责移民和居民身份记录和管理。
——联邦紧急事态管理局。该机构直接向总统负责，报告并处理国家灾情。该机构有一整套“综合应急管理系统”，应付各种类型、各种规模的天灾人祸。
——国土安全部。主要任务是预防在美国国内发生的恐怖袭击，提高美国对对恐怖主义的应对能力。在恐怖袭击发生时使损失最小并尽快恢复。
·机制运行
美国的应急管理体系以整体治理能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。其中，何时启动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总统如何授权，决策机制如何形成，部门之间如何协调，都有章可循。在此基础上，应急行动也井然有序、权责分明：国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调；总统在议会授权后具有军事和经济上的决策权；联邦调查局牵头负责调查解决危机，联邦紧急事务管理局主要负责救援等危机事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相关的技术支持和专门性的行动。
政府按危机发生的不同领域将危机反应划分为12个领域，这些领域包括：交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。每一个领域中指派一个领导机构负责管理该领域的危机反映，各个机构各司其职。
◎俄罗斯的危机事件处理机制
自苏联解体之后，俄罗斯作为一个处于转轨进程中的国家，其政治结构、社会形态、社会制度都发生了巨大变化。政治权力危机、经济金融危机以及车臣内战危机，都给俄罗斯国民、社会和国家带来巨大灾难，正因为如此，俄罗斯逐步建立了一个以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的危机管理机制。
总的看来，俄罗斯危机处理机制的特点是“大总统、大安全”。俄罗斯总统比美国总统拥有更广泛的权力，它不仅是国家元首与军队统帅，还掌握着广泛的行政权和立法权。“大安全”是指俄罗斯设有专司国家安全战略的重要机构——俄罗斯联邦安全会议。
·立法
在危机管理方面，苏联时期的人民代表大会曾于1990年4月3日颁布了《紧急状态法律制度法》，1991年5月17日，还未独立的俄罗斯又出台了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国紧急状态法》。普京执政后，在解决国家危机方面，重要的一步就是完善危机处理的法律体系。
2001年5月30日，普京签署《俄罗斯联邦紧急状态法》；2002年1月30日又签署了《俄罗斯联邦战时状态法》，俄罗斯危机处理法律体系由此基本确立。
《俄罗斯联邦紧急状态法》对紧急状态进行了明确定义，规定只有在对公民的生活和安全或俄罗斯联邦的宪法制度造成直接威胁，并且不得不采取紧急措施才能消除这种威胁的情况下，才能实行紧急状态。
在俄罗斯联邦全境或个别地区实行紧急状态，必须由联邦总统发布命令，并立刻将此情况向联邦委员会(议会上院)和国家杜马（议会下院）通报并立即送联邦委员会批准。在关于实行紧急状态的联邦总统令中，必须阐明实施紧急状态的客观原因、理由，地区范围、保障紧急状态制度的人力和物力、要实行的紧急状态范围、限制公民和法人权利的范围、紧急状态下负责实施具体措施的国家机关以及紧急状态的期限。总统的紧急状态令要立即通过广播和电视宣布，并立即正式颁布。
·机构设置
——总统。总统是危机管理的核心主体，任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定，政府在很大程度上只剩下执行总统决定的权力。
——联邦安全会议。它是俄罗斯危机处理机制中枢系统的重要组成部分。
——国防部。其主要作用是在国防领域推行国家政策和实行国家管理，协调联邦部委、联邦主体执行权力机构和其他联邦执行权力机构在国防领域执行权力。
——外交部。它是国际危机管理中的主要职能部门。
——俄罗斯联邦安全局。它是国家反间谍和反恐怖活动的主要机构。
——对外情报局。是国家安全保障系统和危机处理机制的组成部分，直接对总统负责。
——通讯和信息署。其任务是保障国家通讯和信息安全。
——联邦边防局。它主要负责执行包括国家边界、海洋领土、大陆架和俄罗斯联邦专属经济区方面的国家边境政策。
——紧急情况局。它是俄罗斯危机处理支持保障系统的重要组成部分，在处理自然和技术灾害型危机时，紧急情况局是最主要的责任部门。
·机制运行
俄罗斯危机处理的基本流程是：总统和安全会议是危机处理的中枢指挥系统，俄罗斯国防部、联邦安全局、对外情报局、紧急情况部等强力部门既是危机处理支援保障系统的主要构成部分，也是危机管理信息管理系统的重要组成部分。强力部门在危机处理过程中既要负责进行情报搜集与上呈，又要执行中枢指挥系统作出的决策。这样的流程还要随着危机的具体局势差异而有所不同。
◎以色列的危机事件处理机制
以色列自1948年建国以来，长期处于战争或冲突状态，各种危机接连不断，因此建立了一套行之有效的危机处理机制。与其他国家相比，以色列的危机处理机制战备色彩浓厚，具有“小核心、小范围”的特征，总理作为政府首脑和军队最高统帅，具有最高权威。
·立法
以色列没有专门的紧急状态法，但在其基本法中有一些涉及紧急状态的条款，并可根据实际情况临时制定有关紧急状态的法令。1948年5月19日，以色列宣布建国后的第四天，当时的临时政府——国家临时委员会便制定了《法律与管理条例》。该条例的第9条授权临时委员会宣布国家进入紧急状态，并给予委员会中的部长们制定紧急状态法规的权力。1996年6月，在修正后的《基本法—政府》中，取消了1948年《法律与管理条例》中的第9条，希望通过对宣布紧急状态的权力和期限、以及紧急状态法规的内容及运用的限制，来更好地保护人权。
以色列政府还制定过不少的临时性紧急状态法令。总的看来，以色列的紧急状态法规和法令主要体现为以下三种类型：
第一类是在战争状态下的法规。这类法规是在战争爆发后国家安全、物品供应以及基础服务部门受到严重威胁的情况下制定的。如1991年海湾战争期间，以色列遭受伊拉克“飞毛腿”导弹的袭击，一系列紧急状态法规随即出台，其中包括非常形势下的民防、无线电通讯、电讯（安装、运行与维护)、禁止在非常时期解雇员工、教育部门的工作时间调整等方面的法规和条例。
第二类是扩大特殊紧急状态法规的效力范围的。这类法规涉及的内容主要包括公共安全、国家安全、保证物品供应和基础设施的正常运转等。
第三类是在正常状态下制定，但可在官方宣布进入紧急状态后发挥效力的法规，如1957年颁布的《对货物及公共设施监控法》就属于此类。
·机构设置
——中枢指挥系统。该系统由总理、安全内阁、国家安全委员会和国防委员会组成，其中总理作为政府首脑和军队最高统帅，对危机具有最高处理权。
——参谋与咨询系统。这个系统包括两个部分：情报系统和以“整体安全系统组织”为代表的咨询机构。它的主要职责是为危机决策机构提供与危机有关的情报信息，以及如何应对危机的具体方案。
——支援和保障系统。主要由警察总局、国内安全总局、预备役、民防和地区防御系统组成。其中，警察总局主要负责处理国内治安问题；国内安全总局主要负责协助警方等有关行动部门对危险目标进行跟踪、侦察和检查，对重要公共场所和重要政府机构进行监控；预备役主要是为危机处理做人员储备；民防和地区防御系统是以色列国防体制的组成部分，民防队的主要任务是在紧急状态下保护居民的生命财产安全，地区防御组织则由当地居民组成，发生紧急情况时与国防军协作配合。
——信息管理系统。该系统主要任务是通过教育宣传来动员群众，群策群力应对危机。
·机制运行
以色列危机处理运作程序主要包括预警、反应和恢复三个部分。
危机预警以反恐怖为中心，包括两个层次，一是战略层次，即当遭受恐怖袭击时，反恐斗争需在政治、经济、军事、外交、法律等五个领域全面出击。二是战术层次，主要体现为预防手段的运用。
危机发生时，危机管理的中枢系统会迅速启动。政府各部门(内阁、国防部和总理办公室)之间、安全内阁的成员(总理与各部长)之间马上召开紧急会议进行协调。先是听取情报系统的情况汇报，然后及时制定应对计划，并责成各部门以最快的速度付诸行动。
危机过后，政府会迅速采取措施，一方面妥善处理事件造成的政治影响，另一方面对人员伤亡以及经济、财产等方面的损失进行补救。比如由外交部长、国防部长或总参谋部人力部的军方发言人通过媒体向外界发布消息，对在危机状态下以军采取的相关行动作出说明和解释。此外，政府还会责成有关单位对受害者的家属进行慰问和抚恤。政府在危机结束后还及时总结经验教训，修正日常决策中的错误或不足，弥补危机管理系统的漏洞。
◎我们应该做什么
相对于世界一些国家危机管理机制的成熟，反观我们国家的现状，差距还是很大。
·缺乏危机应对机制与能力
危机管理能力是考验政府的一项重要指标，由于长期生活在和平状态，我国许多政府部门和公务员大都缺乏危机意识和危机管理能力，更没有建立危机应对机制。当ＳＡＲＳ突然袭来时，政府许多部门和人员先是听之任之，明显的缺乏责任感和危机感；后是惊慌失措，采取了不理智、不科学的应对措施，如封锁消息、封城、堵路之举，不仅加剧了民众的恐慌心理，而且还引发了各地的抢购潮和回乡潮，增大了疫情的控制难度。虽然后来采取了恰当而坚决的措施，摆脱和控制了危机，但政府缺乏危机管理能力和机制的问题却暴露无遗。
·公共管理与公共政策建设的欠缺
目前，医疗、工商、统计、公安等部门各自拥有一套数据，其中相当一部分是重合的基础数据，而这些数据在各部门间还没有实现有效共享，不仅造成了资源的巨大浪费，而且也妨碍了政府的统一管理与协调。因此，加强政府各部门间的有效合作，建立统一的政府信息化管理体系，对提高政府效率，应对各种社会风险和危机具有重要作用，必须加紧建设。
在ＳＡＲＳ产生、蔓延与控制过程的早期，由于新闻限制和政府部分官员对问题持否认态度，使这种信息不透明的现象造成了严重的后果。新闻管制使政府的公信力受到了严重伤害。４月中旬中央政府责令各地公开ＳＡＲＳ信息后，情况才发生了根本性的变化，可见，取消新闻管制，实现信息公开既是取信于民的最好方法，也是消除危机时的恐慌情绪和从众效应，防范和化解危机、稳定大局的重要途径之一。
·公民意识和民族忧患意识有待提高
ＳＡＲＳ危机也给中华民族带来了一场社会危机，在这场危机中许多官员和民众只顾本地区的利益、只顾个人利益的现象比比皆是：形形色色的地方保护主义泛滥、民工的盲目回流、大学生的肆意逃校、居民的人人自危以及各种荒诞谣言的迅速传播，以及生活方式落后，缺乏公共环境意识和公德意识等等，都使我们更清楚地看到了社会长期存在的种种弊病。
·缺乏完善的国家危机管理委员会和相应管理机制
美国、日本等国家已经建立起一套相当完善的危机管理体系，值得我们借鉴。