马金虎
基础设施建设是经济社会发展的重要支撑。梁言顺书记指出，要主动加强与有关方面的沟通对接和协调，加快已开工项目建设进度，加大已谋划项目前期工作力度，形成相向而行的工作合力，争取早日落地建设、早日投入运行，把短板尽快补起来。围绕上述要求，自治区财政厅认真贯彻落实习近平总书记在中央财经委员会第十一次会议中就全面加强基础设施建设发表的重要讲话精神，按照自治区党委、政府确定的全区重大基础设施建设项目，第一时间对接项目主管部门和实施单位，逐笔逐项核实项目建设性质、项目进展、资金来源及需求等要素，为我区重大基础设施建设项目谋得准、建得快、管得好发挥财政支撑和撬动作用。现将有关情况及建议报告如下。
一、重大项目情况
自治区财政全面梳理项目和资金落实情况，切实加强基础设施建设财力保障，加快构建现代基础设施体系，重点推进网络、产业升级、城市、农业农村以及安全保障等基础设施重点项目建设实施。
（一）项目基本情况
截至目前，“十四五”自治区重大基础设施建设项目共293项364个，总投资16035亿元。其中：分项目性质看，公益性项目228项（个），总投资8965亿元，占重大基础设施项目投资总额的56%；非公益性项目136项（个），总投资7070亿元，占44%。分领域看，网络型基础设施项目138个，包括交通、能源和水利，总投资7163亿元，占45%；产业升级基础设施项目68个，包括信息、科技和物流，总投资3241亿元，占20%；城市基础设施项目81个，包括城市交通、城市公共设施及防灾减灾基础设施，总投资2953亿元，占18%；农业农村基础设施项目28个，包括农田水利、农村道路以及农村生活设施，总投资522亿元，占3%；安全保障基础设施项目22个，包括战略物资储备、金融安全及网络安全基础设施，总投资1637亿元，占10%；其他基础设施项目27个，包括生态环保、文化旅游、园区基础设施，总投资519亿元，占3%。从推进情况看，近期项目212个，总投资5807亿元，占36%；中期项目110个，总投资4677亿元，占29%；远期项目42个，总投资3091亿元，占19%。部分产业项目实施期限暂不确定，总投资2459亿元，占15%。
（二）财政支出责任情况
364个项目已经明确的资金来源9481亿元，占总投资的59%。其中：财政资金2337亿元，银行贷款977亿元，企业自筹6106亿元，其他61亿元。从财政支出责任看，公益性项目财政支出责任总额2273亿元，占财政支出责任总额的97%。包括网络型基础设施920亿元，占公益性项目财政支出责任总额41%，其中铁路164亿元，公路122亿元，水利591亿元，机场43亿元。城市基础设施792亿元，占35%，其中城市交通23亿元，城市公共设施651亿元，防灾减灾115亿元，智慧城市3亿元。农业农村基础设施316.5亿元，占14%，其中农田水利263亿元，农村道路物流5000万元，农村生活设施53亿元。安全保障基础设施51亿元，占2%，其中物资储备45亿元，金融基础设施2亿元，网络基础设施4亿元。其他基础设施192亿元，占8%，其中生态环保191亿元，文化旅游6000万元。
非公益性项目财政支出总额63亿元，占财政支出责任总额3%，其中铁路专用线48亿元，能源2亿元，产业项目13亿元。
（三）财政资金落实情况
经仔细梳理，目前财政支出责任已落实资金942亿元，占总财政资金来源的40%，其中，中央资金421亿元，自治区财政统筹安排235亿元，市县财政286亿元；未落实资金1393亿元，占财政资金的60%，其中，需要积极争取中央资金460亿元，需要自治区财政统筹安排510亿元，需要市县财政安排423亿元。
二、空间潜力及利好因素
在总结分析问题的同时，我们也看到，我区发展处于重要战略机遇期，重大基础设施建设的空间和潜力仍然很大，合理扩大有效投资的积极支撑因素不断积累。
一是有利于基础设施建设的政策效应正在持续释放。中央出台新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见、部署黄河流域生态保护和高质量发展，从国家战略层面为扩大有效投资奠定了坚实基础；推动PPP规范发展、鼓励和支持社会资本参与生态保护修复等政策的出台，为优化投融资机制、拓宽投资资金渠道提供了有效路径；自治区聚力建设重大工程项目、实施积极扩大有效投资等，为加快重大基础设施建设注入了强劲动力。
二是重点产业比较优势逐步强化。我区现代煤化工、新材料、绿色食品、清洁能源等一批优势产业链加快形成，发展势头良好。自治区党委、政府立足实际，推动重点产业高质量发展，打造千亿级产业，将为基础设施投资注入新的动能。
三是生态环境治理需要加大投资力度。我区生态环境方面的历史欠账较多，修复治理的任务艰巨，亟需加大投资力度，特别是重大水利项目投资较大。推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，保障黄河安澜、保护修复生态、治理环境污染等方面投资需求旺盛。
四是新型城镇化存在较大空间。截止2021年年底，我区常住人口城镇化率超过65%，但户籍人口城镇化率远低于这一水平，为47%，依然存在较大空间。交通、水利、应急、养老、医疗、文化、城市管网等基础设施还有历史欠账。此外，我区新基建投入力度不大，智慧城市建设处于起步阶段，新型城镇化投资潜力依然巨大。
三、相关分析及措施
梁言顺书记指出，我们要抢抓这一难得的机遇期，以钉钉子精神主动跟进、加强对接，谋准谋实一批基础设施重大工程项目。落实上述要求，我们主要遵循以下几个原则。
一是区分事权。划分中央与地方财政事权和支出责任，以及区本级与市县财政事权和支出责任。精准对接国家重大发展战略，瞄准向上争取资金方向，落实财力保障对象和各级财政承担的支出责任。充分考虑地区财力和债务风险水平，合理扩大有效投资，尽力而为，量力而行，将宝贵的财政资金用到刀刃上，尽快形成实物工作量。
二是分清轻重缓急。坚持“资金跟着项目走”，优先支持纳入国家、自治区“十四五”规划和区域发展战略的铁路、水利、城建等重点项目，城乡供水等“惠民生解民忧”的项目，方舱医院等“补短板强弱项”的项目，国家算力网络宁夏枢纽等“增后劲上水平”的项目。
三是分类施策。区分公益性与非公益性项目，对于非公益性项目，鼓励市场主体采取资本金注入、投资入股等市场化运作方式投资建设项目；对于具有一定收益的公益性项目，如城市基础设施、互网联+供水、高速公路等项目，鼓励通过市场融资、PPP、专项债券等方式撬动社会资本，发挥小财政资金撬动大社会资本作用；对于纯公益性项目，如农村基础设施、国家安全等，主要采取财政投入和一般债券方式给予支持，积极争取中央资金，本级配套、市县自筹以及债券等多渠道筹措。
四是精准对接。实施“一项一策”、“一企一策”。对于成熟的项目已批复、资金来源已明确的90项（个）项目，总投资2476亿元，已落实资金2296亿元，资金缺口180亿元。按照划分财政事权，明确项目资金争取方向与财力保障对象，各级财政各自承担按照可研和初设批复的资金来源渠道筹集项目资金，对资金缺口，由项目单位商部门按照批复的资金来源，调整年度资金安排予以保障；对已批复未能落实资金来源的3个项目，除了中央资金5亿元外，资金缺口70亿元将根据事权划分，按照精准对接，“一项一策”的原则，由项目建设单位、审批部门会商自治区财政和市县共同落实资金筹集渠道。对于尚未批复的政府投资项目，将根据项目性质，紧盯国家政策，通过积极争取中央资金、财政安排以及银行贷款等形式积极筹措解决。
四、下一步打算
为促进我区重大基础设施项目加快建设，我们将脚踏实地，坚持问题导向，建立长效机制，从根本上解决基础设施建设资金缺口问题。紧扣国家和自治区重大战略安排，围绕网络型基础设施建设、新型城镇化、重点产业高质量发展等重点领域，强化项目储备，提升项目质量，加快项目实施。同时，进一步厘清政府和社会投资边界，政府投资从竞争性领域退出，提升资源配置水平。具体抓好以下几个方面。
（一）加大农业领域基础设施建设支持力度
习近平总书记在中央财经委员会第十一次会议上指出：加强农业农村基础设施建设，以基础设施现代化促进农业农村现代化。
一是我区现状。目前我区在推进农村人居环境综合整治、农村基础设施、农村公益事业、乡村治理体系等建设取得实效。危房改造全面完成，农村卫生厕所普及率达58%，对生活垃圾、生活污水进行处理的村庄占比分别达到65%和20.5%。建制村基本实现道路硬化，农村自来水普及率达到91%，4G网络覆盖率达到98%（2019）；建成现代良种繁育基地12个，主要农作物良种覆盖率达到96%。农业科技进步贡献率达到60%，高效节水灌溉面积达到408万亩，农作物耕种收综合机械化水平达到81%。主要农作物绿色防控覆盖率达40%以上，畜禽粪污综合利用率、秸秆综合利用率、农用残膜回收率分别达到90%、87%和85%。但在农村建设短板依旧突出，农村基础设施和公共服务仍然是经济社会发展的明显短板，乡村现代治理体系有待完善，乡村发展亟待变革转型。
二是重点项目。自治区围绕上述要求梳理农田水利设施、农村道路物流设施以及农村生活设施等28个农业领域基础设施建设项目，总投资522亿元，占重大基础设施项目总投资的3%。
三是总体考虑。以政府投资为主，资金来源为争取中央资金、自治区财政统筹安排及市县自筹，部分项目由企业投资，资金主要由企业自有资金及银行贷款解决。今年计划实施农业农村基础设施建设项目28个，总投资522亿元。项目涵盖农田水利设施、农村道路物流设施以及农村生活设施。资金来源为计划争取中央财政资金166亿元，自治区财政统筹安排95亿元，市县安排56亿元，企业自筹及银行贷款84亿元以及其他资金121亿元。目前已落实资金125亿元，缺口资金397亿元。中央资金缺口165亿元将通过继续加大力度积极争取解决，自治区财政缺口资金62亿元计划分年度安排，其中，2022年1亿元，2023年20亿元，2024年21亿元，2025年21亿元。市县缺口资金49亿元由市县通过统筹转移支付、债券、自有财力等方式安排。其他资金缺口121亿元将多渠道筹措解决。
（二）加大水利基础设施建设支持力度
习近平总书记在中央财经委第十一次会议指出：加快构建国家水网骨架和大动脉，推进重点水源、灌区、蓄滞洪区建设和现代化改造。
一是我区现状。目前我区初步构建兴利除害的现代水网体系，实施水资源、水生态、水环境、水灾害“四水同治”。农村集中供水工程覆盖率达到98%，自来水普及率达到91%。黄河宁夏段二期防洪工程及清水河、苦水河等重要支流防洪治理建设任务基本完成，贺兰山东麓初步形成了“导、拦、滞、泄、排”的山洪防治体系，治理中小河流680公里，除险加固病险水库17座，建成66处抗旱水源和10座水库，山洪灾害预警预报体系实现全覆盖。中南部城乡饮水安全、中部干旱带脱贫攻坚7座新建水库、银川都市圈城乡西线供水以及盐环定、红寺堡、固海三大扬水更新改造、全区首个脱贫攻坚PPP项目中宁县喊叫水片区节水改造等一批重大民生水利工程建成投运。
二是重点项目。我们紧紧围绕“到2025年基本实现水利现代化”的目标，把重大项目建设和资金落实作为“强引擎”和“硬支撑”，重点构建多元供给的用水保障体系、城乡一体的供水网络体系、协同防御的水旱减灾体系，推动21项重点项目，总投资1359亿元，占重大基础设施项目总投资的8%。
三是事权划分。根据两岸堤防，三级以上堤防中央预算内投资补助80%，三级以下堤防中央预算内投资补助60%；河道控导项目，对西部地区中央预算内投资补助60%；滩涂治理、生态保护修复、智慧化项目均属于地方事权。
四是总体考虑。重点水利基础设施建设将坚持市场化融资，积极争取中央资金，同时财政加大统筹安排的原则筹措。首先对纳入国家规划的重大水利工程共7个项目，总投资1011亿元，筹资方案为：争取中央投资214亿元、自治区筹措48亿元、市场融资621亿元、债券资金122亿元。目前，自治区已统筹安排10亿元。我们将进一步加大争取中央资金争取力度，同时多渠道筹措资金49亿元，其中2022年14亿元、2023年21亿元、2024年11亿元、2025年3亿元，支持国家级重点水利项目建设。其次对纳入国家专项规划，有一定中央投资补助来源的5个重点水利项目，总投资120亿元，资金筹措方案为：争取中央投资75亿元、自治区统筹安排15亿元、市县筹措30亿元。自治区财政资金缺口15亿元将分年度统筹安排，其中2022年4亿元、2023年3亿元、2024年5亿元、2025年3亿元。再次对由自治区自主筹资建设的9个重点水利项目，总投资126亿元，目前计划筹资方案为自治区通过债券、重大水利工程建设专项等渠道分年度筹措48亿元、市县筹措36亿元，银行贷款32亿元。
（三）加大公路路网建设支持力度
总书记指出，要求农村公路建设要因地制宜、以人为本，与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应，要进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好。
一是我区现状。目前全区公路通车里程近4万公里，每百平方公里55公里，公路网密度位于西部前列，公路供给能力强，公路总体满足运输保障。其中：高速公路通车里程达2076公里，高速公路人口密度为3公里/万人，居全国第三，“三环四纵六横”高速公路网基本成型；国省干线5905公里，包括12条国道和22条省道，覆盖90%以上乡镇，“1222”普通干线公路网基本形成；农村公路近3万公里，乡镇通三级及以上公路比重达到98%，2018年比国家要求提前两年完成2256个行政村全部通硬化路，1.4万个自然村99%通硬化路。
二是重点项目。公路建设更加注重新基建与传统基建相融合，路网规模不断增加，结构逐步优化。自治区党委《交通强国建设纲要》中提出，到2025年，初步构建布局合理、畅通高效、一体便捷、绿色智慧、安全可靠的综合交通运输网络，“三环四纵六横”高速公路网全面建成。本次列入2022年自治区重大基础设施建设计划的公路项目共38条，总投资1115亿元，占重大基础设施项目总投资的7%。
三是财政事权。国家区域性公路应急装备物资储备、国道由中央财政出资。省道（地方高速公路）自治区负责筹集国家高速公路建设中除中央财政出资以外的其余资金。
四是总体考虑。公路建设项目基本进入尾声，以普通公路维修和养护为主，每年自治区本级安排不少于10亿元。高速公路建设以PPP为主，普通公路道路维修和养护以中央车购税为主。其中：高速公路7条，总投资571亿元。按照2020年自治区政府常务会议纪要要求，均采取PPP模式实施。自治区财政主要支出责任是高速公路建成的运营补贴。项目建成后，从2026年起需要安排运营补贴资金每年5亿元。普通公路31条，总投资544亿元，自治区财政主要支出责任是普通公路的维修改造。目前，自治区本级事权国省干道建设任务，除了已列入中央车购税项目2个，资金6亿元，目前实际到位3亿元外，自治区财政平均每年安排项目20亿元，能够覆盖普通公路项目财政支出责任。
（四）积极支持高铁项目建设
总书记指出，要充分论证、科学规划，铁路建设要算大账。
一是我区现状。宁夏深居西北内陆，铁路是宁夏敞开怀抱的“神经”，是生产要素流动配置的“动脉”，是持续改善区位条件的引擎，也牵动着经济社会发展的“心跳”。随着银西高铁、吴忠至中卫城际铁路建成通车，宁夏正式融入全国高铁网。截至2021年年底，宁夏境内铁路营业里程达1349公里，其中高铁316公里。中卫至兰州铁路、包头至银川铁路正在紧张施工，其中兰州铁路将于今年年底开通运营。
二是重点项目。加快自治区铁路建设，对于改善基础设施条件，主动融入国家“一带一路”战略，扩大对外开放，加快产业转型升级，进一步增强我区经济社会发展动力具有重要意义。建设高效畅通对外大通道。全线贯通中兰高铁、包银高铁，实施宝中铁路、太中银铁路等扩能改造，推进银川至太原高铁项目建设，全面融入全国高铁网，实现地级市全部通高（快）铁。建设一体便捷内部交通网。以城际铁路为重点，提高区内城际交通通达水平。充分利用既有铁路开通地级城市城际列车，实现五市城际铁路全部联通。此次列入2022年自治区重大基础设施建设的铁路项目有7条，总投资736亿元，占重大基础设施项目投资总额的5%。
三是财政事权。由自治区人民政府决策的铁路公益性运输事项，自治区承担相应的管理职责，具体执行事项由自治区组织实施或委托企业实施。
四是总体考虑。铁路项目资金采取中央与地方按比例分别承担，我区承担比例为40%~70%。“十四五”期间，项目资本金筹资方案为，中央出资75亿元，占总资金来源的34%；宁夏政府出资89亿元（含未批复测算金额），占41%；银行贷款56亿元，占26%。自治区铁路项目支出责任为89亿元，其中项目已批复且明确自治区支出责任32亿元，自治区财政将分年度安排落实，2022年5亿元，2023年9亿元，2024年9亿元，2025年9亿元。2015年以来自治区财政根据自治区政府已明确的铁路建设和运营情况，每年安排不少于10亿元用于支持铁路建设和运营，截至目前已安排127亿元，能够有效保障铁路项目建设和运营支出。
（五）加强城市基础设施建设
2022年政府工作报告指出：今年将提升新型城镇化质量。
一是我区现状。城镇基础设施不断改善，建设取得明显成效。一批道路、给排水、燃气供热、垃圾处理、市政配套等工程相继完工。宁夏全区城市供水普及率达到98.90%，全区排水管道长度达到4061公里，污水处理总量3.33亿立方米，全区污水处理率达到97.02%，均处于国内领先水平。城市生活垃圾处理率达到99.86%，高于全国平均水平。城市和农村社区综合服务设施覆盖率稳步提升，基本实现城乡社区综合服务设施全覆盖。大县城建设持续推进，小城镇特色发展明显。14个市县获得国家园林城市和园林县城称号，13个项目获得中国人居环境范例奖。
二是重点项目。加快推进沿黄城市规划协同、政策联动、一体建设，科学布局生产、生活、生态空间，促进基础设施互联互通、产业协同互补互促、公共服务共建共享。截至目前重大基础设施建设项目中城市基础设施项目81个，总投资2953亿元，超过重大基础设施项目投资总额18%以上。
三是总的考虑。城市基础建设项目以市县区事权为主，财政支出责任属各市县区。已落实资金808亿元，缺口资金755亿元。其中：中央资金缺口161亿元，自治区财政缺口32亿元，市县缺口562亿元。城市基础设施建设各级财政资金压力较大。对项目缺口资金，自治区财政将统筹考虑，分类施策。具有收益的城市基建项目考虑使用PPP模式和专项债模式，吸引社会资本加大城市改造等项目投资力度。公益性项目以市县投资为主，与政府债务结合筹集资金。同时，我们还将积极争取中央财政支持，近期，经积极争取，银川市成功入围财政部评选的全国推进海绵城市建设示范城市，可获得奖补资金11亿元。
（六）加强重点产业基础设施建设
中央财经委员会第十一次会议提出，要加强信息、科技、物流等产业升级基础设施建设。今年国发12号文明确要稳定和扩大民间投资。
一是我区现状。目前我区创新驱动发展步伐不断加快，综合科技创新水平由全国第22位上升至第18位，进入全国二类创新地区，400万吨/年煤间接液化成套技术国内领先。产业发展加快转型升级，现代煤化工，新能源、新材料等新型工业规模日益壮大，宁东基地成为西北第一个产值过亿元的化工园区，银川经济技术开发区跻身国家级开发区百强。
二是重点项目。围绕特色优势产业布局创新链，聚集产业链关键环节，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能。促进产业高端化、绿色化、智能化、融合化发展，加快研究部署一批新的重大重点研发项目，推动产业向价值链中高端迈进。此次围绕加快建设信息、科技、物流等基础设施，梳理出项目68个，总投资3241亿元，占重大基础设施项目建设总投资的20%。其中：信息领域项目35个，总投资3101亿元；科技领域项目10个，总投资15亿元；物流领域项目23个，总投资125亿元。
三是总体考虑。我们将重点发挥市场在资源配置中的决定性作用，深化投融资体制改革，落实民间投资准入政策，最大限度激发民间投资活力，大力支持产业基础设施建设。鼓励社会资本、地方政策性引导资金共同参与的投资基金，鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式，参与产业项目、民生补短板项目投资、建设和管理。更好的发挥政府支持作用，落实好减税降费和财政奖补政策、提高公共服务质效的基础。同时，进一步提升精准服务能力，努力提高服务能力和水平，加强沟通协作，政府搭台，企业唱戏，促进我区产业相互渗透，互利共生。
作者单位：宁夏财政厅
（曾刊载于2022年第3期《宁夏财政》）