完善工作机制 履行主体责任
着力推动财会监督自觉融入
党和国家监督体系
张学平 唐雅芳
习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话，首次明确将财会监督与审计监督、统计监督等一并作为党和国家监督体系的重要组成部分，为加强财会监督工作提供了重要理论支撑和根本遵循。财政部宁夏监管局紧紧围绕贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，从完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度加强对财会监督工作的理解和认识，提出新形势下履行财会监督主体责任，完善财会监督工作机制，推进财会监督自觉融入党和国家监督体系的措施和路径，服务财会监督制度优势转化为治理效能。
一、充分认识财会监督作为党和国家监督体系重要组成部分的重要意义
（一）财会监督的理论逻辑
党的十九大指出，要不断推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出，监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。党的十九大立足实现“两个一百年”奋斗目标，从全面从严治党、提高党长期执政能力和领导水平的战略高度，做出了健全党和国家监督体系的决策部署。党的十九届四中全会确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话指出，要继续健全制度、完善体系，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好转化为治理效能；强调按照“党统一领导、全面覆盖、权威高效”的总体要求完善党和国家监督体系，特别强调科学设计体制机制，提升监督体系整体效能，以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。
在全面提升国家治理体系和治理能力现代化背景下，财会监督要主动适应国家治理模式的变化，从协同、整体的视角重新界定财会监督目标、职能等基本内涵；探究财会监督行为在经济与政治之间的平衡、财会监督与国家治理的内在逻辑关系。
传统的会计监督目标是提高会计信息质量、强化行政监管和经济监督，未对财经纪律执行、财务活动等进行监督。国家治理框架下的财会监督目标应从经济监督目标转向社会治理目标，即体现财会监督的公共性、秩序性和合规性，以“增进公共利益、维护公共秩序、实现财会善治”为终极目标，以“资源配置高效、会计信息真实、防范贪腐风险、规范财务活动、体现公平分配”为现实目标。
财会监督的实质是运用公共权力调整多元利益主体的利益关系，维护公共经济秩序，促进社会持续发展，实现政治效果、经济效果、社会效果相统一；强调监督主体多元化，政府、社会、公民彼此承认治理权利和地位，遵守合作原则，建立伙伴关系，共同提供财会监督服务、解决财会监督问题；注重治理目标与治理机制之间的匹配与效率。复合式治理结构取代传统单一治理模式有助于提高财会监督的有效性，治理目标与高效治理机制配合、支持并实时调整，最终实现所有层次的财会监督目标。
（二）财会监督的内涵与外延
研究认为，财会监督是以财政部门为主导，为保障财经方针政策、会计法规制度的贯彻落实和财政管理的有序有效，综合运用各种监督方式，对国家机关、企事业单位、社会团体和其他组织或个人等主体的经济活动和财政行为的合法性、合理性和有效性进行的监督，是党和国家监督体系的重要组成部分。
财政的职能从经济领域延伸到政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设各个方面，财会监督的深度、广度、力度也需要不断地扩大和加强。按监督内容的不同，包括财政、财务、会计、金融、资产等监督；按监督主体的不同，包括外部监督和内部监督；按监督过程的不同，包括事前监督、事中监督和事后监督。
新时代、新形势下财会监督的职能定位发生了深刻的变化，既要深刻领会这种地位和角色的转变给财政工作带来的变化，又要推动财会监督工作知变、应变、随变，努力实现“四个转变”。一要转变财会监督重点。将国家重大政策贯彻落实情况、财政资金高效运行、财税体制改革、财政内控检查等方面，作为财会监督的重点。二要转变财会监督方式。推动从原来的执法检查为主向检查、核查、督导、监控等多种监督方式并重转变，并结合实际情况选择不同的方法，做到科学、合理、高效。三要转变财会监督流程。推动从事后检查为主向事前预防、事中控制和事后纠偏的全过程监督转变，进而实现由纠错型向预防型、检查型向管理型的重心转变。四要转变财会监督手段。充分运用大数据、互联网等信息化手段，依托财政核心业务一体化建设的有利契机，推动财会监督信息化。
（三）财会监督在党和国家监督体系中的定位和职能作用
1.加强财会监督是保障中央重大决策部署贯彻落实，维护中央政令畅通的要求。财政是国家治理的基础和重要支柱，财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分。财会监督作为监督经济活动和财政行为最有效的方式，必然成为推进国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要机制。随着我国社会主要矛盾变化和政府职能转变，财会监督的监督范围和深度不断拓展，教育、医疗、社保、就业、科技、文化、保障性安居工程、救灾等重大决策措施的制定、执行与落实、资金使用和项目管理等方面，急需以监管为抓手，实现管理职能和服务职能，保障中央重大决策部署贯彻落实。
2.加强财会监督是加强财税法治建设，推动依法治国、依法理财的途径。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，也是国家治理的一场深刻变革。依法理财、依法治税是依法治国在财经领域的具体反映和重要内容。推进依法理财，就是依法履行财政执法职责，严格财政行使执法责任和权限，贯彻落实好《中华人民共和国预算法》等法律法规，强化对财税违法行为的监督检查，尤其对预算管理、落实财税政策、严肃财经纪律和财政资金管理使用的监督，切实发挥好事前审核把关、事中过程监控、事后检查问责的作用。
3.加强财会监督是建立现代财政制度，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九大提出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。不论是权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，还是现代预算制度和现代税收制度，都包含着财会监督的过程，所谓监督寓于制度之中。现代财政制度的建立过程，就是现代财会监督制度的形成和完善过程。
4.加强财会监督是切实维护规范市场经济秩序，推动经济高质量发展的需要。经济活动产生财会信息，财会信息反映、记录一切经济活动。财会信息具有经济后果，能够影响利益分配，这一特性决定了经济的运行和高质量发展，离不开客观、公允、真实的财会信息。高质量的财会信息能够实现各方利益关系的协调，而高效的财会监督有助于提高财会信息质量，从而维护规范市场经济秩序，推动经济高质量发展。财会监督有利于理顺经济秩序、稳定经济秩序。优化配置稀缺资源时，在财会监督下，公平合理的利益分配有助于缩小收入差距、优化经济秩序。同时，财会监督有助于控制经济运行风险和提高政府管理效率，通过财会监督的约束机制调整社会关系和利益格局，防范会计失灵对多元主体利益的侵害、减少社会矛盾。
5.加强财会监督是加强党风廉政建设，推进全面从严治党的抓手。作为党和国家监督体系的重要组成部分，防范和揭露腐败、增强国家治理系统的“免疫力”是财会监督义不容辞的职责。财会监督在加强党风廉政建设中发挥作用主要体现在三个方面：一是大多数腐败和舞弊都与资金、资产紧密相关，而财会监督工作始终紧盯国家资金和资产，对发现国家资金、财产被直接侵吞或间接侵占有先天优势。二是财会监督具有严肃性和权威性，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，能够敏锐地发现问题和客观公正地揭示问题。三是财会监督覆盖所有从事经济活动或使用财政资金的机构，能够及时和有效地揭露违法犯罪线索。
二、健全完善财会监督工作机制，自觉将财会监督融入党和国家监督体系
（一）加强党对财会监督工作的集中统一领导
一是强化思想理论武装，持续推进学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。
二是提高对财会监督工作政治性的认识，坚持监督的政治定位、监督服务于“政”，使财会监督工作服务于党和国家政治、经济、文化、社会、生态文明等各方面建设。
三是认真落实党中央及中央纪委国家监委议定的重大事项，由财政部牵头，建立财会监督协调机构，进一步强化从财政部、中国人民银行、审计署、银保监会、证监会到地方监管局、分支机构的上下贯通、执行有力的财会监督体系，增强财会监督合力。
四是严格执行制度、维护制度权威，着力揭示违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国会计法》等法律法规、财经纪律，影响法律、制度执行的行为，促进政令畅通、令行禁止；同时加大对财会监督发现问题跨领域、跨部门的宏观分析力度，积极提出完善制度、深化改革的建议。
（二）加强财会监督法规制度建设
一是补充完善相关法律法规制度条例。现行的财会监督法律体系部分条款已经不符合当前的经济社会发展和财会监督工作实际，应尽快补充完善相关法律法规，为财会监督提供法律保障；加大对违法违规行为的处罚力度，提高违法违纪成本，增加监督的震慑力。
二是坚持权责透明，完善财会监督结果公开制度。通过监督结果公开，倒逼决策公开、执行公开、管理公开、服务公开，让暗箱操作失去空间，让公权力和资金的运行受到监督。
三是制定应用指南，指导财会监督工作有序开展。制定颁布财会监督法律法规应用指南，用以加强财会监督主体对于相关法律法规、制度条例的理解，严格规范执法。
四是加强财会普法宣传。把严查严管与警示教育结合起来，把抓关键少数与全民普法结合起来，着力营造依法行政、遵纪守法的社会氛围。
（三）加强预算绩效管理
一是由点到面逐步建立全面绩效管理体系。财政支出绩效监督涉及面广、难度较大，需要由点到面逐步推开，重点选择关系国计民生的重大项目、重大资金开展绩效监督，并将财政支出绩效的评价结果作为下年度预算编制时财政收入分配的依据之一，增强预算的科学性和准确性，减少预算寻租行为和预算棘轮效应，推动实施全面预算绩效管理。
二是建立绩效评价结果反馈和应用机制。根据绩效评价结果，建立财政支出绩效评价结果反馈和应用制度，增强支出责任；将绩效评价结果向同级人民政府报告，为政府决策提供参考，特别是一些关系民生、重大的项目支出绩效情况，应连同预算执行报告等依法向社会公开，接受公众监督，建立健全责任追究制度。
（四）大力推进财会监督全覆盖
一是扩大监督范围，消除监督盲区。监督对象覆盖到使用财政预算资金的所有部门和单位、“全口径”统计下的会计人员，拓展到涵盖行政事业单位、国有企业、私人企业、金融机构、事务所等在内的所有涉及会计核算、财会信息披露的部门和企业，实现从资金到资产、从决策对象到决策主体、从有形财务到无形财务、从财务权力运行到行政权力运行的全面覆盖。
二是建立严格的问责机制，强化监督结果应用。联合审计部门，以“一把手”经济责任审计为抓手，对党政事业单位进行会计财务专项监督检查，把检查结果及整改情况与领导干部的考核、任免、奖惩评价机制挂钩。对会计师事务所、资产管理公司、资产评估公司进行专项审查，建立行业退出机制，把检查结果同经营资质和从业资格挂钩。联合中国人民银行、银保监会、证监会，以行业自主监管为主、财政监管为辅的监管模式，对金融机构进行监管，将监管结果纳入金融机构代理财政业务、获得财政优惠政策等考核、评价机制，提高财会违约成本。
（五）加强财会监督信息化建设
一是完善财会监督信息化的制度建设。在财会监督法治化过程中加入信息化内容，对财会监督信息化建设的目标、原则、主导机构与实施机制明确说明。
二是增加财会监督信息化的硬件投入力度。在大数据和云计算背景下，财会监督的信息化建设首先应具备强大的服务器、数据与终端设备。三是整合财会监督信息库，推动监督大数据应用。一方面是依托互联网和大数据技术，构建财会监督主体部门与审计、税务、中国人民银行、银保监会等监督部门之间的信息共享系统，打破监管部门之间的信息壁垒；另一方面建设财会监督基础信息库，开发财会监督专用软件，不断建立健全实时动态的网络监控预警机制，及时发现并纠正财政运行、财会信息披露等方面存在的问题，全面提高财会监督效率。
三、扎实履行财会监督主体责任，推动财会监督制度优势转化为治理效能
（一）坚决扛起新时代赋予财政部门加强财会监督的新使命新担当
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于〈财政部职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，明确“起草财政、财务、会计管理的法律、行政法规草案，制定部门规章，并监督执行”是财政部主要职责之一。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，作为财政的固有职能和财政工作的重要组成部分，财会监督具有不可或缺的重要作用。当前，我国正处在改革发展的关键时期，我们要深刻把握党中央关于财会监督重要要求，对标对表党和国家坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化要求，围绕保障中央重大决策部署贯彻落实这一根本定位，推进财会监督与财政主体业务深度融合，以加强预算监督、推进绩效监督、深化会计监督、强化内控监督为重点，充分发挥财会监督主体责任，着力固根基、提能力、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的财会监督制度体系，不断加强和巩固国家治理的财税基础，推进国家治理体系和治理能力现代化。
（二）扎实履行主体责任，强化财会监督职能作用发挥
一是更加注重统筹协调。目前，各地财政部门财会监督人员紧张的现象比较普遍，依靠一个单位的力量做不好，只注意单项工作的“单兵突进”也行不通。一方面，要树立全国“一盘棋”的监督理念。加强财会监督资源的统筹整合，制定加强财会监督的指导意见，建立财会监督工作框架和协作机制，强化财政部各司局间的横向协同、各级财政部门间的上下联动和各个行业协会间的统筹整合，丰富监督手段，改进监督方式，学会打好“组合拳”，既要发挥财会监督发现问题、纠正问题的作用，也要发挥好举一反三、源头治理的作用，增强工作联动性，推动形成长效机制，放大工作成效。另一方面，要加强与其他监督部门的协调。做好相关部门、单位内部、系统上下、社会力量等各方面的沟通协调，发挥各自优势，形成监督合力，既不使监督有重叠，也不使监督有空白，努力做到“一查多项”“一查多果”“一果多用”。首先，服从服务党内监督，积极探索与纪检监察部门建立沟通协调机制和联动检查机制，加强日常监管信息共享和线索移交，协助纪检监察机关履行监督职责，发挥财会监督在党风廉政建设领域的重要作用，促进构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。其次，配合做好人大监督，配合同级人大做好预算审查监督，加强对支出预算和政策的全口径审查、全过程监管。加强财会监督是人大监督的重要基础，并有利于更好地落实人大监督的意志，发挥人大监督的作用。再次，牢牢把握财会监督职责定位，它与审计监督、统计监督同为经济领域的职能监督，是各有侧重、互为补充的有机整体；要加强与审计、统计等部门的沟通协调，避免交叉重复，形成工作协调机制，统筹联动、形成合力。最后，完善部门合作机制，进一步加强与中国人民银行、国资管理、税务、银保监、证监等部门的沟通协调，加强协作、成果共享，推动形成财政部门主导、行业监管部门共同参与的财会监管格局。
二是更加注重内控建设。建立和实施内部控制，是党的十八届四中全会提出的明确要求，是推进政府治理现代化的应有之义。实施内部控制的核心是落实好权责一致、有效制衡，体现分事行权、分岗设权、分级授权的要求，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约。财政部门要深入推进财政内控建设与管理，重点做好三方面工作：加强制度建设，各级财政部门要根据新的“三定”职责，制定内控制度措施，完善业务工作流程，突出加强对预算编制执行、政策制定、法律岗位利益冲突等重点领域、核心业务、重点环节风险防控，加大廉政风险防控力度，强化对财政权力运行的制约和监督；狠抓制度执行，增强内控意识，带头严格执行财经法律法规和规章制度，制定科学合理的考评制度，开展内控执行检查与考核评价，持续提升内控信息化水平，实现内控建设由“立规矩”向“见成效”的实质性转变；做好结果运用，内控考评结果要和业务工作调整优化挂钩，要与人事干部考评等挂钩，经济责任审计成果也要作为内控评价以及干部考评、任免、奖惩的重要依据，健全完善情况通报、责任追究、整改落实、奖惩等工作机制。
三是着力打造高素质、专业化监督铁军。人才是财政事业发展的关键。刘昆部长提出：“着力打造一支适应新时代新要求、忠诚干净担当的高素质财政干部队伍。”财会监督是一项政策性、专业性很强的工作，为适应财会监督发展的新形势、新要求，认真贯彻落实《财政部关于加强财政系统人才队伍建设的意见》，坚持以高素质、专业化为导向，加强财会监督干部队伍建设，为财会监督工作顺利开展提供坚实的基础保障。培养高素质财会监督干部队伍。要加强政治建设，提高政治素养，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装干部头脑，教育引导党员干部牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，在急难险重任务中加强思想淬炼、政治历练，确保干部政治上绝对可靠、对党绝对忠诚，确保财会监督各项工作始终沿着正确政治方向前进。“打铁必须自身硬”，财会监督工作具有贴近基层、接近一线，直接面对群众的特点，财会监督干部更应该严格自律、以身作则、率先垂范，以扎实的工作作风、过硬的业务能力，展示财政干部清正、廉洁、务实的良好形象。培养专业化财会监督干部队伍。近年来，党中央赋予财政部门更多的重要职责，对财政工作专业化、专门化、精细化的要求越来越高，做好财会监督工作，需要专业思维、专业素养、专业方法。因此要有规划、有目标、有类别的在财政系统开展财会监督人才培养，建立“财会监督人才库”，从财政政策、税收政策、会计准则、财会监管信息化等方向培养专业人才，打造一批懂政策、懂准则、懂监督的队伍；建立教育培训和实践锻炼相结合的人才培养体系，定期组织务实管用的学习培训和集中轮训，有针对性地开展研讨交流，安排参与专项检查、集中会审等强化实战锻炼，提高干部适应新时代、实现新目标、落实新部署的专业化能力。
作者单位：财政部宁夏监管局