宁夏财政厅行政政法处
严格落实“五项经费”（公务接待、因公出国、公车购置及运行、会议费、培训费）管理是当前财政管理的重点，也是各级行政事业单位的一项主要工作任务。为充分了解制度落实情况、掌握工作中存在的困难和问题，以便在今后工作中精准施策、查漏补缺，主动做好制度、政策和资金保障，更好服务于全区各级行政事业单位。2021年以来，自治区财政厅组织人员到部分区直单位和市、县就“五项经费”管理情况进行了广泛调研。调研采取座谈交流、走访观摩、查阅资料等方式进行，因疫情防控要求，对各市、县和部分区直单位同步采取书面调研的方式，形成调研报告如下。
一、调研背景
十八大以来，为适应新形势、新要求，从制度上规范公务支出行为，厉行节约、反对浪费、堵塞制度漏洞，由自治区财政厅牵头，结合中央和自治区相关制度规定，相继出台了公务接待费、因公出国境经费、公车购置和运行费、会议费、培训费等相关制度办法。在制度执行过程中，结合运行实际制定了相应的政策解读和补充规定，有的还制定了一系列的配套制度，形成了较为成熟完善的公务运行保障制度体系。这些制度办法的出台，进一步明确了公务支出原则，细化了支出标准、规范了支出审批流程，为规范约束单位公务支出行为做到有法可依、有章可循。从制度执行效果来看，大多数单位执行制度较为到位，机关运转规范有序，为打造清廉政府、清廉机关起到了积极的促进作用。但从平时工作和实际掌握的情况来看，也存在一些不容忽视的突出问题，需要广泛沟通、认真研究，及时加以解决，也是这次调研的初衷所在。
二、加强“五项经费”管理取得的成效
近年来，各级行政事业单位认真执行中央八项规定精神和自治区若干规定，严格落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》等制度规定，加强内控制度建设，自觉厉行节约，严控支出规模，有效降低行政运行成本。据统计，十八大以来，自治区本级一般性支出明显下降，特别是“五项经费”连续五年呈大幅下降态势，下降幅度为51.2%，其中“三公经费”下降62.5%。“五项经费”中下降最明显的是公务接待费和会议费，分别下降85.2%和66.1%；培训费、公车购置及运行维护费也有一定幅度下降，降幅均在40%以上；因公出国费因疫情影响，近两年支出规模相对较小。
2016—2020年自治区本级“五项经费”统计表
万元
（以上数据来源于“全区部门决算数据资料”）
图1 自治区本级近五年“五项经费”支出趋势图（决算数）
“三公”经费作为“五项经费”的重要组成部分，也是各级党委、政府和社会公众关注的重点，近年来，自治区采取了一些必要措施，从严从紧控制“三公”经费，取得了明显成效，公务接待费、公车购置及运行维护费、因公出国经费分别呈现如下特点。
一是公务接待费“直线下降”。自《宁夏回族自治区党政机关区内公务接待管理办法》（宁党办〔2014〕47号）印发以来，各级纪检监察、审计、巡视等部门都将公务接待列为工作监督的重点，自治区财政厅分别于2019年和2021年两次制定并修订完善公务接待费管理办法，通过纪律约束、制度严控、资金监管等多种措施“多管齐下”，公务接待费管理和使用越来越规范，接待费规模相应大幅下降。
二是公车购置及运行维护费“相对稳定”。自治区本级公务用车改革后，各单位保留车辆数量相对稳定，车辆运行及维护费无大起大落现象，预算执行基本均衡。自治区财政厅为落实厉行节约政策，严格控制车辆编制，实行预算资金切块管理，大大提高资金使用效益。
三是因公出国经费“规范控制”。针对各单位每年因公出国经费需求变化大的特点，自2018年起，区本级因公出国经费管理改变以往各单位“只减不增”为总体“只减不增”，并实行控制数总量控制、灵活调剂、规范使用。
图2 自治区本级近五年“三公”经费支出统计图（决算数）
总体来看，大部分单位执行“五项经费”制度普遍能做到以下“四个到位”。
认识到位。中央八项规定出台以来，全区各级行政事业单位以讲政治的高度，坚决遵守财经法规纪律，大多数单位包括负责人在内高度重视财务规范化建设，健全完善单位内控制度，按岗配齐财务人员。对“五项经费”管理制度及时研究部署，全面组织学习培训，制度知晓率、覆盖面不断提高。通过对被调研单位的走访了解，干部职工对相关制度知悉率达95%以上。
执行到位。各部门单位认真落实各项制度规定，认真研究相关制度规定的支出范围、支出标准、管理流程。重大事项集体研究、集体决策，资金管理公开透明。银川市为增强经费管理刚性约束，建立了预算单位财务报销负面清单。石嘴山市建立了“五项经费”监测预警机制，先后对10家预算单位进行了预警并责令限期整改。
措施到位。各单位在严格执行各项规章制度的基础上，结合单位实际，创新管理模式，节约行政成本，如自治区机关事务管理局建立车辆燃油公开招标法，节约油料成本10%。车辆维修采取“三岗核查”“市场比价”确定维修商制度，确保维修客观合理，有效降低单位运行成本。自治区戒毒局在系统内建立财务“互查互学”工作机制，相互检查、相互交流，共同提高，促进财务人员整体素质提升。
培训到位。各单位高度重视“五项经费”制度学习培训，经常性举办行政事业单位财务人员培训班。干部职工特别是财务人员熟练掌握相关制度内容和标准，严格审核把关，严格控制会议、培训规模和费用开支标准。
三、存在的问题及成因分析
在调研中，发现部门单位在政策制度执行中存在一些突出问题，归纳为5个方面；也反映出一些财政管理方面的问题，归纳为2个方面。
（一）单位执行层面需解决的问题
一是对制度办法理解不到位。个别单位财务人员平时忙于应付日常工作，疏于对政策制度的学习，凭经验办事。如有的单位在统计“三公经费”时，只统计本级财政安排的资金，而不认为中央安排、上级部门安排的资金属于“三公”经费范畴，未纳入统计。有的单位在接待费报销中，对制度中有关接待标准、人员范围等的理解有歧义，出现保障偏差。
二是个别单位预决算数据有偏差。从近几年审计反馈的问题看，一些单位存在预算执行与年初预算不符、决算与实际执行数据不符等现象，而“五项经费”方面数据不一致现象更加突出。预算执行与年初预算不符的原因分析：主要是部门单位在编制“三公”经费预算时，一方面响应逐年压减要求，另一方面为不影响下年度“三公”经费预算规模，采取只在上年预算基础上稍作压减，不能按照实际情况编制预算，出现“三公”经费预算偏大而实际支出偏小的“前高后低”现象。决算与实际执行数据不符的原因分析：一方面是科目调剂随意化造成的，另一方面有的单位嫌科目调整程序繁杂，未履行相关审批程序，直接将用途相近的科目混用，如对超支的接待费记入会议费、培训费，导致账目不能真实反映用途。
三是“五项经费”统计口径不一致。按照规定，自治区本级和各市、县（区）财政部门每年定期向同级党委报告“五项经费”运行情况分析。但因对统计口径理解有偏差，各市、县区财政部门统计并报送的“五项经费”数据存在口径不一致的情况，缺乏可比性。为此，自治区财政厅根据各市、县（区）财政部门提出的疑惑和反馈的情况及时进行总结，对“五项经费”数据提取的路径和统计口径进行统一规范。
四是预算执行进度偏慢。有的单位因预算编制不精准，存在很大“预估”成分，造成“五项经费”预算执行滞后，远低于序时支出进度。特别是培训费、会议费等项目一般由业务处室提需求，财务汇总纳入预算，未按预算管理要求列入单位党组会议研究，这种没经过集体决策的预算项目，在实际执行中存在较大的随意性，支出的质量和效益必将大打折扣。
五是单位内控制度形式大于内容。2017年以来，自治区本级各单位按照自治区财政厅有关规定和要求，建立了相对完善的内部控制制度，对规范单位运行起到了积极的促进作用。但个别单位因领导认识不到位，思想观念转变较慢，内控管理制度流于形式。如个别单位存在追求形式完美，各种制度应有尽有，却只是对自治区文件“改头换面”；有的单位制定的内控制度缺乏科学性、可操作性，执行效果并不理想；有的对厉行节约重视不够，如一般公务用车取消后，公务车运行费大幅度降低，但由于内控管理不严不实，租车费用开支较大，造成单位运行经费紧张，未达到车改初衷。
（二）财政管理层面需解决的问题
一是预算编制过于细化。部分单位反映，目前预算编制过细，将“预算做成了决算”，不利于单位工作开展。如在编制部门单位基本支出预算时，公用经费按照单位实有编制数和定额标准进行核定，总量固定，必然会出现此多彼少情况。但因实际执行中变数较大，而各科目之间未经审批不能相互调剂，导致有的项目大量结余，有的项目严重不足。建议财政部门在不违反《预算法》和《预算法实施条例》的前提下，进一步优化改进预算编制方式。
二是部门单位压减预算顾虑多。自治区本级部门在编制“三公”经费预算时，要求“只减不增”，导致出现部门单位即使实际需求不大，因担心影响以后年度预算基数，不敢贸然压减预算金额，造成指标空置，不利于经费统筹。例如：近两年来受疫情影响，总体上各单位因公出国境人数相对较少，但是在编制年度预算时，因担心存在以后年度有出国需求但无法编列预算风险，在明知无出国计划的前提下，单位依然要将该经费编入预算。另外，部门单位普遍反映，“三公”经费压缩空间越来越小，已无压减空间，特别是一些人员编制和实有人数少、单位经费规模小的单位，持续压减预算造成单位运转困难。如：公务车辆运行从2018年的4.5万元/辆压减到2021年的3.6万元/辆，运行和维护经费逐年压减，但由于车况老化、工作量大、油价上涨等原因，运行维修费用却在逐年增加。各部门单位公务接待费机械执行“只减不增”不符合工作实际。
四、解决问题的对策建议
（一）加强财经业务培训
建议分两个层面进行。一是加强对单位负责人的培训，将其纳入自治区干部教育培训计划，提高“一把手”重视财经纪律的意识。二是分级分类加强对财务人员的培训，由各级财政部门组织落实。重点加强政策制度解读、业务操作技能等方面的培训。
（二）严格预算编制和执行
各部门单位要严格落实《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定以及自治区人民政府进一步深化预算管理制度改革的实施意见，坚决落实过紧日子要求，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。要根据本部门本单位工作规划和计划，提前做好项目可行性研究、提早储备项目，统筹安排、精打细算，做实做细部门预算，切实杜绝“拍脑袋”预算。坚持预算法定原则，切实强化预算约束，严格预算调整。早谋划、早安排，保证支出强度，加快支出进度。
（三）改进预算管理方式
财政部门要在落实国家总体预算管理框架体系的基础上，在具体操作环节优化预算编制方式，指导部门单位精准科学编制年度预算。在不违背原则要求的前提下，简化科目调剂程序，在一定范围内下放预算科目调剂审批权，便于部门单位根据实际灵活调整、校正支出规模，实事求是做好预决算管理。
（四）利用信息化手段提高“三公”经费管理水平
为将“三公”经费“只减不增”要求落到实处，计划2022年利用财政一体化管理系统，探索研究搭建“三公”经费监测平台，将各市、县（区）和区本级各单位均纳入监测范围，实行动态监控。对偏离上年决算数和本年预算数的地方和单位及时预警、及时纠偏。建立健全“三公”经费监督检查机制，每年至少开展一次专项检查，及时发现问题、及时查漏补缺、及时健全完善制度，以科学规范管理落实中央八项规定精神。
（五）稳定财会人才队伍
建议人社、编办、财政等部门从全区实际情况出发，深入调研，加强研究，建立稳定财会人才队伍的制度机制，同时培养更多适应现代财政预算管理的财会人才队伍。建议各用人单位尽量使用具有会计专业背景的人员从事会计工作，并尽量给会计人员在学历进修、职称评定、职务晋升等方面提供具有吸引力的措施，提高会计人员工作的积极性、主动性，为我区经济社会持续健康发展提供人力资源支持。
执笔人：杨治财 罗红娟 冯榆霞 张博文