老式“发动机”熄火后的城镇化新路

乔润令/国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任/

2000年以来，中国进入了城镇化的高速发展期，城镇化率平均每年提高1.36个百分点，每年有近1.8亿农民工在流动，每年有1300多万人进城定居，城镇化水平节节攀升。但是，2014年以来，随着中国经济的深度调整和新常态的形成，中国城镇化以往的几台发动机纷纷熄火，动力不再，城镇化遇到新问题，转型势在必行。

//四大动力支撑以往城镇化快速发展

10多年城镇化的快速发展，从地方和城市的实际情况看，动力主要有以下方面：

1.大规模的招商引资、推动工业化。具体到各个城市，就是依托工业园区，通过零地价、税收返还等大范围的优惠政策、大规模的招商引资，促进城市的产业发展，既拉动GDP增长，又可以增加财政收入，还能解决农民工的城镇就业。因此，通过招商引资加快工业化进程，是地方政府促进发展的头等大事，也是城镇化的最重要的动力。

2.大规模的房地产开发，建设新城、新区。过去的10年是中国城市急速扩张的10年，2000—2010年，全国建成区面积扩张了64.45%；随后，中国的房地产业依然飞速发展，投资总量从2003年的10154亿元，逐年增加，到2012年达到71804亿元，增加了6倍之多。

地方政府之所以热衷于发展房地产。首先是多卖地可以增加土地收入。其次是房地产税费主要归地方政府，许多中西部的县市，前几年土地及房地产收入占到了总收入的70%—80%。

因此，圈地卖地，建新城发展房地产，成了地方政府推进城镇化的巨大动力，不仅可以使地方政府坐拥巨额土地财政收入及房地产税收，还可增加GDP，改善城市形象。

3.大规模的土地收入、大规模融资借债，解决了城镇化的巨额资金问题。数据表明，2000—2013年，政府土地出让收入从596亿元增加到4.2万亿元，年均增长38.7%。土地出让收入占地方财政收入的比重从2000年的9.3%提高到2013年的60.9%。2000—2013年城市建成区面积扩大了将近一倍，政府土地出让收益高达近20万亿元。所谓“吃饭靠财政，建设靠土地”是这种现状的真实反映。

与土地财政相伴随的还有土地金融。数据显示，在我国东部城市建设资金构成当中，土地出让收入约占30%，土地抵押融资约占60%；中西部地区的城市建设资金，土地出让约占20%，土地抵押贷款约占70%。

可见，支撑以往地方城镇化的资金来源，不仅是建设靠土地的卖地收入，更主要的是以土地金融为基础的融资平台，以透支土地未来收益为代价的土地融资方式，也就是“土地储备+融资平台+打捆贷款”的土地金融，对地方的城镇化起了主要的支撑作用。

4.地方政府公司化是城镇化的重

要动力：地方政府公司化，此定义不一定精准，但这种倾向是十分明显的。20世纪90年代地方国有企业和乡镇企业的改制，推动了政企分开。进入新世纪后，随着城镇化的加速，政府深度介入经济生活有了新的机会。主要表现在以下几个方面：

首先是经营土地，法定由地方政府操作；其次是城市建设规划由政府定调子、批准实施；再次是城市建设有相当一部分属于公共建筑或准公共建筑，也由政府操作。这样，在城镇建设领域，政府既是裁判员也是运动员。以直接参与土地运作为抓手，以利益最大化为目标，以经营城市为手段，诸多城市在土地征收、官府造城的过程中形成了替民做主、与民争利的格局，加上个别腐败官员有着充分的个人获利机会，这些因素使得政府的公司化倾向日益加重，逐利动机日益强化，客观上却成了推进城镇化的巨大动力。

//新常态、新政策、新约束，老式“发动机”熄火

随着中国经济进入新常态，以及一系列政策调整、反腐败深入，特别是政府新规矩的建立，以往城镇化的方式面临新挑战，城镇化的动力逐步递减。

一是传统产业产能严重过剩，地方工业化的市场需求和增长动力大大减弱。从钢铁、水泥、有色金属、煤化工、平板玻璃等传统产业蔓延至多晶硅、风电设备等新兴产业。产能过剩是以往经济高速增长的后遗症。地区间的竞争带来GDP飞速增长的同时，也导致产业趋同，产能过剩，使得需求不振，开工不足，用工减少。依托传统工业支撑城镇化今不如昔。

二是靠优惠政策招商引资的时代已经结束，中西部地方招商引资促进工业化面临新挑战。2014年《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）规定，一律不得自行制定税收优惠政策，全面清理以往优惠政策；严禁低价转让国有资产、严禁减免或缓征企业应缴社会保险费，取缔各地对企业的财政优惠政策。地方靠优惠政策招商引资的时代已经结束。招商引资需要新办法，工业化需要新动力。

三是随着产业升级的加速，以机器换人为特点的东部地区资本替代劳动的过程也开始加速，对外来农民工的需求开始减缓。特别是以往雇用外来农民工最多的东南沿海发达地区，由于土地、劳动力成本上升，产业转型升级速度加快，机器开始取代外来农民工，2014年农民工的增长速度已经降到了1%多，外出农民工的增长速度已经降到了1.3%。如果按照这个速度下降下去，十三五期间很有可能遭遇农民工零增长的局面。可以预计，随着东南沿海产业走向“双中高”，必将推动资本有机构成的提高，对外来农民工的需求也将逐步降低。最近几年，伴随着大批农民工的回流和流动农民工增速的锐减，这种趋势越来越明显。

四是新城新区建设已经退潮，房地产业的黄金十年已成明日黄花。与工业产能严重过剩相伴随的，还有新城新区和房地产的严重过剩。目前，国内房地产市场增长开始历史性地放缓，这已经成为市场共识。尽

管政府在2014年对住房需求管控政策有所放松，但是，住房市场仍然在主动下调。这表明，随着需求总量萎缩，大量的新城新区都成为无人居住的空城、“鬼城”，中国城镇住房已经累积了巨额的存量，特别在一些三四线城市，商品住房积压现象十分严重。

除了住房，商业地产开始面临产能过剩的威胁，泡沫化倾向越加显著，特别是在电商的冲击下，市场空置率增高的风险加大，商业地产触地就赚、拿地就赢的时代将一去不返。新城新区建设、房地产业已不再是拉动城镇化的主要动力。

五是化解地方债务危机的一系列新政策截断了以往城镇化的融资模式。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》之后，地方原有的借债模式和融资平台寿终正寝。地方政府依托土地金融经营城市，通过大规模借债推进工业化、城镇化传统的资金来源已经被完全斩断。靠什么办法来解决城镇化所需的资金问题，中央给出的新办法是政府和社会资本的合作。

六是“八项规定”之后，地方政府公司化的倾向发生逆转，推进城镇化的发动机一半熄火。以往招商引资、经营土地、经营城市的办法、模式和规矩都已经不能继续使用了，许多地方政府的这台推动发展的发动机，处于熄火、半熄火的状态。如何适应“八项规定”、新的审计要求、适应党员领导干部新的行为准则，在新规矩之下谋求发展并推进城镇化，新的有效的办法仍在探索之中。

//城镇化面临真正的转型

从外延扩张为主到内涵发展，提高城镇化质量。大幅度提升城市的服务功能、辐射能力、承载能力、创新能力，将是下一步中国城镇化的重点。

1.市场化筹资将成为解决城镇化资金来源的主要渠道。PPP模式，也就是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”公私合作，将为城市的长期发展提供比土地财政更为持续的动力。

2.城市的更新改造、提升功能、提高质量是重点。一是棚户区、城中村、旧城改造；二是建设智慧城市：用新一代信息技术，如大数据、云计算、物联网、移动互联网重塑城市；三是低碳绿色生态城市：慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房。用节能建材改造现有建筑；四是传承文化，重塑城市的文化内涵和传承，记住乡愁，恢复城市的灵魂。

3.城市产业支撑从二产业为主转向二、三产业共同支撑。适应中国经济走向中高端，创业创新型的服务业会有更大的发展空间。随着服务业与工业的融合，三次产业的融合，服务业将成为农民工就业的另一个主渠道。

4.城市规划从做加法到做减法。城市规划从增量规划转为存量规划，从扩张型规划转为优化存量规划。推广多规合一。改变各类规划互不协调，互不协同的状况。把各类规划做在一张图上，从功能分区规划到混合规划，解决产城分离问题，促进产城融合。

由此，未来城市建设模式、房地产的开发模式、城市公共设施的运营模式都将发生重大变化。

（本章完）