第二节 恢复阶段的科学评估

评估，就是估量和评价。通常是通过指定的具有资质或专业技能的人员或组织，依照国家法律、法规和特定评估准则，根据特定目的，遵循特定评估原则，依照相关程序，选择适当的价值类型，运用科学方法，对评估对象进行分析、估算并发表专业意见的行为和过程。评估工作内容主要包括两个层面：一是对事物作出估量；二是对事物进行评价。

在恢复阶段，科学的评估是一项不可或缺的基础性工作。习近平总书记2013年5月3日就做好芦山地震抗震救灾工作作出重要批示，强调“要全面准确评估灾害损失”。通过科学、系统的评估，掌握确切的相关数据，才能保证恢复工作的目标明确、计划合理、次序得当，才能保证经验教训总结系统科学、未来应急管理的改进具有针对性。因此，积极、稳妥地做好恢复阶段的评估工作，是领导干部的一项重要工作，也是其应当具有的应急管理能力之一。

一、恢复阶段评估存在的问题

2003年“非典”事件，大力推动了我国的应急管理体系建设，形成了以“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制和法制）为特征的全国性应急管理体系。经过随后的全国范围内各种应急事件的不断检验和推动，我国应急管理的事前管理（预案、预备和预警）和事中管理（紧急响应）都取得了长足进展，但是，由于体制、机制等多种原因，恢复阶段的评估（灾后灾害损失评估）仍然相对滞后。

当前，我国灾害损失评估尚未达到科学化要求：缺乏灾害损失综合评估方法，完善灾害损失评估的标准、方法、程序，修正和改进灾害损失评估体系尚未建立；灾害统计数据调查采集渠道不畅，重复计算或信息失真，各地灾情报告夸大损失；评估偏经济因素而少社会要素，难以及时准确地反映灾情并分析防灾减灾和应急措施的成效与不足。

二、恢复阶段的评估内容

关于应急管理中的评估问题，许多学者都进行了相关研究。学者孙绍骋将灾害评估分为灾前预评估、灾期监测性评估、灾后实测评估。灾前预评估或推算性评估是随时间、地区、灾害种类和社会发展状况而变化的动态评估；灾期跟踪或监测性评估是根据灾害情况和灾互区的承灾能力，对已经发生的灾害损失和可能继续遭受的损失快速测算灾情程度，对可能发生的次生灾害进行预评估，既为救灾指挥提供直接决策依据，又为灾害损失总评估提供参数；灾后实测性评估是在灾后现场对直接和间接的灾害损失逐区、逐片、逐点、逐项的实际测算，抽样调查和统计计算后得出的灾情实况，对可能发生的衍生灾害进行预评估，是决定救灾程度、制定灾后恢复建设总规划和总决策的重要依据。学者张欢提出应急管理快速评估机制建设，设想对灾害影响和损失在短时间内得出针对性判断，包括两大类：一是灾害损失和影响快速评估，主要为应急处置指挥决策提供信息；二是灾民和影响区域需求快速评估，主要为应急救援决策提供信息。学者谢志平则分析了灾害造成的心理健康和生态安全等社会损失。

本书中重点强调恢复阶段的评估问题，但在评估内容上，更加突出评估的全面性，既重视物质层面的评估，也重视精神心理层面的评估。

（一）物质损失评估

1．人造工程损失评估

人造工程损失是指各种人造建筑的损失，主要包括：医院、学校、供电、供水、供热设备、通讯、桥梁、道路、公用建筑物等公共设施。由于这些公共设置具有体系化、系统化的特征，其损失评估应依据具体的受损情况来进行，可以分为部分损失和整体损失。

2．自然生态损失评估

自然生态损失是指与当代社会生活密切相关、提供人类生活必要条件的非人造的自然生态环境的损失。通常情况下，对自然生态损失评估的水平，决定了恢复阶段的一系列相关决策。比如经历了大地震后，灾区的地址结构发生了哪些变化，是否会存在其他自然灾害的风险，应该进行哪些应对，等等。如果这一环节的评估缺失或者是不够科学，则有可能埋下更大的风险。

3．经济实体与虚拟体损失评估

经济损失通常包括经济实体损失，主要包括企业设备、产品、厂房和公共住宅区、农村房屋倒塌、作物淹没等对工业和农业、林业、畜牧业造成的损失。此外，还应包括难以计量的虚拟体损失评估，其中包括工业（停产）损失、商业（停业）损失和随之而来的就业率、居民收入的下降等。这一评估必须是动态的、随时进行修正。因为恢复阶段是个系统工程，如果其他系统恢复良好，则经济可能恢复超过预期，损失就会减小；而如果其他系统恢复较差，则经济恢复就不如预期，其损失就会加大。

（二）精神损伤评估

1．个体精神损伤评估

突发事件公共危机在造成巨大的物质损失和经济损失的同时，对亲历者（受害者）和共历

者（救援者、旁观者）也会造成强大且有可能长期存在的心理冲击。由于个体心理差异和具体情况差异，此类损伤评估困难，应通过专业团队、相应的设备和技术手段来进行评估和恢复。

2．群体性精神损伤评估

突发事件和公共危机中，除了个体性的精神损伤外，还会存在群体性的精神损伤，比如对妇女和儿童造成的打击会更大。此外，比如特定民族群体、特定文化群体、特定宗教群体、特定的领导干部群体等，其应对和承受精神损伤能力各不同，需要进行群体性的评估和集体干预。

此外，除了物质和精神损失以外，还包括其他应进行评估的损失，包括政治损失、文化损失、组织损失等在内，应依据实际情况来进行具体评估。

链接 日本灾后突现“自杀高峰”

2011年“3·11”大地震已过去近4个月时间，人们发现，在这段时间里日本的自杀人数突然大幅增加。对于日本这个历来自杀频发的国家来说，本来秋天才会出现的“高峰期”，竟然5月就开始了。为此，日本官方于6月上旬紧急推出了2011年版《自杀对策白皮书》等措施，但效果并不明显。

1．震后自杀人数猛增

据日本警察厅统计，今年5月份，日本的自杀人数较去年同期增幅高达18%，达到了3281人，时隔2年再次超过了3000人。今年1月至3月，日本的自杀人数较去年略有下降，降幅在10%至17%左右。但自3月11日发生大地震、海啸和核泄漏以来，4月份的自杀人数同比上升了3.2%，而5月份更是呈现了大幅度增加的趋势。

从地域上看，自杀人数最多的东京达到了325人，较去年同期增加70人；遭遇了核事故和地震海啸双重打击的福岛县，自杀人数较去年同期增加68人，增幅达38%。

这种明显的变化引起了日本官方的极大关注。6月10日，日本内阁会议通过了《2011年版自杀对策白皮书》。《白皮书》呼吁，为避免灾民患上极易自杀的慢性焦虑症或抑郁症，公共机构应为灾民提供心理重建与治疗。

从社会行为学的角度来讲，日本人的人际关系很淡漠。日本人的一个原则是不给别人添麻烦，而这个原则一个很强的潜台词就是“你也别给我添麻烦”，专家指出，一旦出现问题，日本人往往通过自我了断加以解决。

2．自杀背后的复杂动机

灾难席卷的日本东北部地区，传统上就是自杀率较高的地区。曾有分析指出，这里的自杀率将要比全国平均水平高出一倍。“3·11”大地震之后不久，日本有关方面就开始担忧自杀人数可能会陡然增多。为此，灾区当地政府迅速设立了心理治疗和咨询的热线电话。

在日本宫城县的一个灾民安置点，医护人员还会坚持看护睡眠中的避难者。遗憾的是，仅仅在大地震及海啸发生一个月之后，灾区就传来了多起灾民自杀的报道。

北京大学日本问题专家王新生在接受《世界新闻报》采访时表示，日本近期自杀人数上升，背后的原因十分复杂。

近10年来，日本每年自杀人数都超过3万人，甚至接近4万。据统计，在所有死亡原因当中，自杀排在第六位，甚至高于交通事故。在发达国家当中，日本的自杀率一直占据着第一的位置。王新生表示，1997年泡沫经济崩溃以后，日本经历了经济上最为困顿的时期，几家大银行和证券公司都在1997年倒闭，其中也包括了政府设立的信用银行，这种状况给日本国民心理造成巨大冲击。“人们看到，日本由失去的10年、失去的20年，到现在外界正关注其会不会还有失去的30年，可以看出，泡沫经济崩溃后，日本一直没有喘过气来。”

日本是一个集团主义色彩非常浓厚的国家。对于企业来讲，“终身雇用制”“年功序列制”和“企业内工会”历来被当作日本式经营的三大法宝。然而，为了改革过去的经济发展模式，日本打破了过去终身雇用制的传统做法。

日本从1986年开始实施“派遣社员法”，即由劳务公司负责招揽临时工，并将其安排到企业工作。这样的工作者一律没有保险等福利。随着这批人越来越多，还逐渐出现了“劳动贫困一族”这样的代称。到了2004年，派遣社员的范围由最初的技术工人行业扩大到了各个行业，这些临时工不仅工作辛苦、工资较低，而且没有福利和社会保障，说不定什么时候就被解雇，面临越工作生活越差的境遇。分析指出，这种境遇，一旦遇到重大灾难对生活造成打击，就构成了自杀的基本动机。

3．防范自杀措施效果有限

《世界新闻报》驻日本记者曾在一则报道中看到：在一家避难所内，一名男性灾民企图勒颈自杀，最终几个壮汉上前才将他解救下来。让记者感到困惑的是，什么样的压力才会让一个人以此种方式来结束自己的生命。

分析指出，灾后数年人们在努力重建家园的过程中，日常生活里

遇到的诸如用水、停电等麻烦小事都有可能引发抑郁，灾难造成的影响会慢慢渗透到生活中，这群人是最脆弱的。据悉，早在1995年阪神大地震后，日本就经历了一次自杀人数的激增。当时有超过6400人在灾后选择了自杀。自杀的人中还包括阪神市的副市长。

实际上，日本官方此前早已大张旗鼓地设立了专门防止自杀的机构，与民间热线共同努力防止自杀。此外，政府还规定，卧轨自杀者的家人要承担延误交通的罚款。不过，尽管这样的规定相对减少了卧轨自杀的人数，但遗憾的是，整体自杀的人数并没有因此而下降。

在地震海啸和核辐射的双重打击下，日本人向世人展示了他们淡定、秩序、顽强的一面。然而，《世界新闻报》驻日本记者在地震后数月来的跟踪报道中却发现，只有真正深入到他们身边时，才能够体会到那份淡定背后的悲惨。记者在福岛县进行采访时发现，避难所里的灾民都非常迫切地想要回到原先的家里。他们不愿远离和抛弃自己的家园。

目前，避难所里的人们仍然在核辐射的威胁下继续着长期的避难生活。同时，核事故引发的新问题还在不断涌现，这使得危机的解决存在着太多的不确定性，也给灾区人们的心理带来了极大的不安。

（资料来源——王洋、赵全敏：《日本灾后突现“自杀高峰”》，国际在线《世界新闻报》，2011-07-07, http://gb.cri.cn/27824/2011/07/07/5190s3299295. htm）

三、评估类型

针对不同的情境，评估存在着多种类型。通常情况下，从时间角度来说，有快速评估；从覆盖面角度来说，有全面评估；从专业性角度来说，有技术评估；从评估形式角度来说，有正式评估和非正式评估；从评估主体角度来说，有内部评估和外部评估。

（一）快速评估

快速评估，即危机发生后第一时间、在前期预估基础上，通过较为直观、粗略的方式进行的损失评估。学者张欢认为，通过对灾害损失和影响快速评估，可以为应急处置指挥决策提供信息；通过对灾民和影响区域需求快速评估，可以为应急救援决策提供信息。由于是初步的、粗略性的评估，而且基于事件和危机的动态发展，其评估结果可能与实际情况有大差异，因此，需要不断地进行修正。但是，快速评估对恢复阶段的初期阶段尤其重要。

（二）全面评估

在恢复阶段的初期阶段完成以后，恢复阶段开始进入常态化，就需要进行全面评估。其目的在于全面确定损失程度以及恢复所需要的支持力度，包括财政、金融，政治、组织、政策、公共服务，等等，从而为科学的恢复计划制定奠定基础；同时，通过全面评估，也有利于科学确定恢复措施及优先次序，为后续的恢复和重建工作提供全面、科学、充分的依据。

（三）技术评估

由于评估涉及到实体和虚拟的、物质和精神的、人造和自然的方方面面，其专业性程度要求很高，单凭政府或单一组织难以完成。因此，在恢复阶段，必须组织专业力量和组织进行技术评估。其目的在于评估危机损失的确切情况，计算恢复工作的具体需求和具体工作量，以及具体的工作分配等。对于遭受重大灾害和重大危机的区域和社会来说，技术评估是不可或缺的。

（四）非正式评估与正式评估

非正式评估通常是指没有明确的委托方，也没有固定的评估者和评估内容要求，对评估的最后结论也不作严格的要求，是人们仅凭自己掌握的情况对突发事件或公共危机发生及应急管理过程进行的评价和评估。正式评估指有明确的委托方、明确的评估方、完整的评估方案、严格的评估程序和评估内容，以及相对明确的评估要求。非正式评估往往带有强烈的主观色彩，具有鲜明的片面性和强烈的引导性，对社会公众的吸引力很大，在很大程度上可以影响舆论的走向，不能忽视。正式评估自身的科学性使得其评估结果可信度高，是恢复阶段开展工作的主要依据。

（五）内部评估与外部评估

内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估两种。目前，我国各级政府机关更多是采用这种评估方式对部门、机关和工作人员的工作情况进行评估。外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司来进行的，也可以是由各种社会组织、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。内部评估资料翔实，但不利于客观评估；外部评估虽然具有客观性的特点（有的也体现出强烈的主观意愿特点，带有强烈的导向性），但不容易获得政府内部的资料，对政府运行机制和运行实际缺乏把握和了解。因此，恢复阶段的评估应坚持内外评估相结合，以确保评估结果的可信性和客观性。

（本章完）